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赵鼎新:国家合法性和国家社会关系(二)

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
学术月刊
2018/08/24 16:12
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绩效合法性


 

 

国家为社会提供公共物的能力是绩效合法性的来源。为了讨论的简便,我们把国家所需提供的公共物局限在经济发展和福利保障等具有内政性质的公共物方面。首先一个问题是国家提供公共物能力的高低应该如何评价。是用一套客观指标,还是按照民众的主观心理感受?站在完全超脱的角度,我们当然会认为用客观指标更准确。问题是,所谓的“客观指标”大家不认怎么办?比如,如果有人说中国基尼系数在2014年达到了0.73,贫富差距全世界第一,我估计国内大多数人会选择相信这一观点。但是如果有人说印度的基尼系数才0.34,可是中国的贫富差距从不同角度来考察都要小于印度,因此中国的基尼系数不应该如此之高,大家可能不但不会相信这一观点,而且还会骂持这一观点的人是“五毛”。通过这个例子我只是想说明一个问题,任何“客观指标”必须首先要被信任才能被广泛接受,而信任的背后必须有某种共同价值观的支持。因此在具体的历史场景下,民众对国家绩效的评判与国家的意识形态合法性很难分割。为简单起见,我们不妨分析一下三个理想情形下民众对国家绩效的可能评判方式:(1)国家有高度的意识形态合法性,因此民众对国家有高度信任;(2)国家完全失去了意识形态合法性,民众对国家没有信任;(3)民众能超脱意识形态的约束来评判国家提供公共物的能力。

在第一种情形下,绩效对民众来说其实并不重要,因为具有高度意识形态合法性的国家是一个有着指鹿为马而不被反感的能力的国家,而生活在这样一个国家中的民众是只需要“精神食粮”就能满足的大众。读者可能会觉得我的演绎近乎荒唐。但是,当你看到中国的民众如何在天下大乱、生活艰苦的文革中庆祝着无产阶级文化大革命的伟大成就,担心着这老一辈革命家过世后会“再吃二遍苦,受二茬罪”的场景时,你也许就不会觉得这一演绎荒唐了。

在第二种情形下,因为国家意识形态合法性太低,绩效就会产生双向负面有效性:如果国家不能很好地提供公共物,民众就会说这就是国家意识形态破产的最好证明;但即使国家能很好地提供公共物,民众也会选择不相信,或者至少会说我要的并不是物质的东西,而是精神的追求。这就如同国内前几年出现的“印度贫民窟的尊严”的讨论:媒体人对印度孟买人口高达百万、面积仅1.75平方公里, 几乎没有公共卫生设施和排水系统的,到处充满臭味的达哈维贫民窟做了非常正面的描述,而大量网民则对印度贫民的“自由”和“权力”表示了各种神往。

第三种情形假设民众具有能超越意识形态的束缚来评判国家提供公共物的能力。但是这并不能保证民众对国家绩效能作出客观评价。一旦失去了意识形态的约束,工具理性和物质欲望就会主导人的行为。人的以下三个特性因此就会在民众的行为中被放大。首先,民众的欲望会不断提高,但是任何一个国家在生活水平和福利保障方面的提高都是不可能超过民众欲望提高速度的。第二,一旦不知足,人的物以稀为贵的天性就会强化。民众因此就会把已经享有的公共物视为理所当然,把没有获得的公共物想象得无比珍贵。在这种情况下,民众不可能为已经获得了的好处而感恩。第三,不知足的民众还有事过就忘的本事。刚拿到好处也许会感恩,但是隔天可能就会忘记。我们常说的“忘本”指的就是对自己过去的遗忘,而“隔代如隔山”则指的是代际造成的遗忘。“忘本”和“隔代如隔山”这类词汇在我们的概念库中占有重要的位置显示了人类对自己事过就忘本性的无奈。

读者可能已经对我以上的推论很不耐烦。有人会说,我这人就不忘本。有人又会说,我这人对物质的欲望就不高。我相信你对自己评价的真诚。的确,民众永远是由各式各等的人构成的:男的女的,穷的富的,老的年轻的,城里的乡下的,忘本的不会忘本的,自我中心的将心比心的,自私的慷慨的,欲望大的欲望小的,追求平等的追求自由的,追求物质的追求精神的,服从的散漫的、心眼小的心眼大的,保守的敢于冒险的,死板的灵活的,诚实的欺诈的,等等。不同的人对国家的要求必然会有不同的和相互冲突的侧重,对国家提供公共物的能力和质量也会有不同评价。但是,人的差异性只会给一个只具有绩效合法性的国家带来更大的麻烦。比如,老人可能还记得起过去的苦难,因而比较容易满足,而青年人就会把今天的“美好”视为理所当然,因此容易产生不满。还比如,欲望很大且自我中心的人都有一个共同点,那就是希望社会结构按照自己的欲望而变,而不是根据社会结构来调节自己的欲望和行为。这类人在人群中的比例大小不好说,但却往往是抗争、反叛和革命的带头人,是世界变化的重要推手。这类人在乱世中是英雄,而在承平年代中往往是失意者。但是无论在什么环境下,他们都是很难获得满足的一批人。再比如,对于性格保守和追求平等的人来说,国家福利应该是非常重要的公共物;但对于敢于冒险的人来说,一个宽松的、奖励优胜者的环境才是最为重要的公共物。但是任何一个国家都会很难有效地同时提供这两类性质相互冲突的公共物。我的例子可以不断增加。但是,我想以在倚重绩效合法性的中国的一个普通民众的心态来结束绩效合法性下国家社会关系的讨论。

两年前,笔者在上海松江打车时遇到一个出租车司机,他一路上不断抱怨社会贫富差距太大、腐败厉害、道路拥堵、像他这样的普通人家日子不好过等等。但是在与司机的一路交谈中笔者得知,该司机拥有自己开的出租车(也就是说他每月开出租车的收入至少可以达到一万五千元以上),在松江城里买了两套房子,价值共约六百万元,出租一套,自己住一套。家中宅基地上盖有两套别墅出租,其中一套马上要被拆迁,公司出价一千五百万元,他认为经过讨价还价加到一千八百万元应该没问题。这就是说,即使不算房子出租收入、开出租车收入、家庭其他成员收入,以及那套没被拆迁别墅的价值,这户人家就已经有两千四百万元具有余财性质的财富,大大超过了一个美国中上层收入家庭所拥有的财产。必须指出,这位司机所拥有的财产数额在上海郊区原属农村居民的家庭中并非少数,但是这位司机的情绪在国内也同样普遍。显然,中国政府近几十年来为发展经济作出的努力没有能完全打动这位殷实之家户主的心。

统治者做事当然应该想着民众。但是如果统治者只是把人民利益、人民万岁挂在嘴边,他要么是出于天真,要么是自以为有操纵民意的本领。但是,这世界上也只有西方民主社会中的政客和特殊历史条件下(比如在革命和战乱中)出现的魅力型领袖才有可能操纵民意而不被民意所伤(原因笔者在下文中会各有涉及)。

 

 


程序合法性


 

 

国家的程序合法性包含着许多面向,但其核心是统治者特别是国家最高统治者的产生程序。作为理想状态,程序合法性关键不在实质而在程序。程序合法性对应的是人类的形式理性:如果统治者的产生程序被认为合法,那么该统治者的统治地位就合法。统治者的品质和能力在作为理想状态的程序合法性中并不重要,就像对于一个形式逻辑命题来说该命题在实质意义上的对错并不重要一样。杨光斌认为当前西方世界流行的多党制民主并不是国家领导获得程序合法性的唯一源泉。的确,国家的程序合法性可以来自多个方面。为了方便讨论,我暂且把统治者产生的政治程序分为两大理想型:第一类只有部分人加入了统治者选拔过程;第二类则有全民加入。以下我们来讨论这两类理想状态统治者产生程序背后的政治学原理,包括对大众心态和行为方式乃至国家社会关系的影响。我且把第一类称之为精英程序,第二类称之为大众程序。

精英程序古来有之,但是在现代社会仍然有广泛的运用。精英程序的核心就是社会中只有一部分人有资格参与统治者的产生程序,这部分人可能是老人、贵族、有钱人、有某种“能力”的人、某一主导族群的人等等。精英程序需要有两个条件才能成功维持:一是该程序不仅仅是一个简单的操作方法,而且是维系精英认同感和价值观和核心礼仪,是一个不能被其他方式有效替代(the only game in town)的政治过程;二是普通民众对精英程序有着广泛的负面接受,即民众除了接受精英程序这一事实之外别无他选。以下三个条件是精英程序能在古代国家得以维系的关键:(1)国家能用各种神授理论(比如“真命天子”“至尊的罗马皇帝”“天皇”等等)来强化普通民众对统治者的接受程度;(2)普通民众基本上是文盲,并且在地方精英的控制之下很少有跨区域的横向联系;(3)国家都是守成型(maintenance-oriented)的,它既不能有效地插入基层社会也不需要为基层社会提供各种不同的公共物。基层社会因此处于地方精英控制的自治状态,民众面对的政治也主要是地方政治。

在今天的社会,“大众程序”最主要的体现形式就是在西方国家兴起的多党制民主政治(以下简称为“民主”)。这一在近代欧洲逐渐兴起的选择统治者的方法在现代世界取得了非常显著的地位。以下我对民主在欧洲兴起的原因作一简单交代,随后对民主得以维系的条件以及在民主下的国家社会关系和国民心态和行为作出分析。笔者首先想强调,西方国家的多党制民主有着非常不同的模式,并且笔者并不认为这些模式已经穷尽了在现代社会中“大众程序”的可能模式。

民主政治在欧洲的兴起是一个非常复杂的过程,以下的总结只能是非常粗略的概要:近代欧洲的国家力量和商人的力量在战争和商业的发展中不断提升。国家和商人之间的联盟和冲突削弱了教会和贵族的势力,破坏了传统欧洲的精英结构,促进了世俗意识形态的兴起和政教分离,宗教不再是统治者权力合法化的有效武器。此外,随着国家力量的不断增强,国家管得越来越多并且国家权力插入基层社会的能力不断加大,民众与统治者的关系越来越密切,民众开始直接面对国家政治。资本主义的发展、城市化和现代交通和通信技术的发展打破了传统社会的封闭结构,加强了民众的横向联系,并且创造出一个数量很大的城市就业群体。数量给了民众力量。近代资产阶级为了挤入传统欧洲精英集团,制造了以“自由”“平等”“民主”为核心的意识形态。随着资本主义的发展和识字群体的急剧扩大,这些意识形态逐渐脱离资产阶级的控制,成了大众话语。可以说,精英程序在欧洲的消亡是因为精英程序在古代欧洲能得以维系的三个条件在现代化过程中逐渐被瓦解了。

但是,这并不是一个自然过程,而是斗争的结果。斗争的双方,即欧洲的统治者和民众(工人是当时的生力军)虽然都不清楚自己行为的历史意义,但是却能看到眼前利益。对于工人来说,他们面对的最大的困境就是资本主义兴起和城市扩展过程中带来的种种问题:收入低下、失业、超长工作时间、恶劣的工作和生活条件等等。有些问题还会随着经济周期和技术的提高而进一步恶化。工人因此组织起来争取权益。他们手上有两个主要思想武器——民主和阶级斗争。

这两个思想武器都是资产阶级知识分子的创造:民主是资产阶级与欧洲国家以及传统精英进行斗争时所提出的口号。阶级则是19世纪知识分子对现代性的一个误解:古代欧洲身份区分严格,不同阶层之间的流动较小,因此每个阶层(特别是精英阶层)都有比较统一的、并且是清晰的客观标志和主观认同(比如谁是贵族、谁是僧侣等等)。古代欧洲政治才是阶级政治。现代社会中每个人的身份趋于多样,并且身份的变动比较大,大量的人(包括处于社会下层的民众)不再有清晰客观的身份标志。主观的身份建构在现代社会中起到越来越重要的作用。因此,现代政治既不是阶级政治也不是分层(stratification)政治,而是认同感政治。当然,19世纪的欧洲知识分子是不可能认识到这一点的。他们所处的是一个从传统阶级政治到现代认同感政治的过渡阶段。他们所看到的是大量的农民涌入城市与小手工业者合流构成了一个人数巨大且生活方式暂时比较相近的群体。他们于是就带着传统的观念把这个群体认定为“工人阶级”。而左派知识分子则进而给了这个群体一个上帝般的使命:把人类带入共产主义天堂的使者。这已经是题外话。

回到题内。19世纪欧洲出现的“工人阶级”在形形色色的左倾思想的影响下发动了不同形式的抗争。除了经济抗争外,工人在政治层面的抗争有革命和改良的区别。改良的核心就是要求民主,即通过政党民主来改变资本主义国家的性质。面对革命的威胁,欧洲大多数国家的统治者选择了妥协,以不同形式接受了民主诉求。民主逐渐就在西方世界率先成了国家统治合法性的一个依据。

意识形态很强的学者往往会给“民主”一个完全正面的标签,把它看作是公正和正义的起点。民主的确有许多优点,但是民主的维系却需要一定条件,并且民主政治也不见得能成为公正和正义的基础。民主政治的稳定需要有三个相互关联的条件:(1)选举输的一方必须认账,并把权力和平移交给赢的一方。2014年泰国大选时输掉的一方拒不认账并不断抗议,最后泰国国王和军方出面干涉,宪法法院裁定大选无效。这就是泰国民主没有能走向稳定的体现。(2)竞选各方的意识形态必须比较接近。这次特朗普在美国的参选过程让我们进一步看到了参选双方意识形态接近对于民主稳定的重要性。因为特朗普的竞选语言在一定程度上超出了美国精英所能接受的范围,共和党大佬开始采取各种手段阻止特朗普成为党内提名人,中央情报局前局长声称如果特朗普当选军队可能暴乱,报纸舆论对特朗普用各种方式进行了讨伐,而特朗普竞选所到之处各种流血冲突事件时有发生。美国民主当然不会如此就完结,但是这次选举却让我们看到了被认为是十分成熟的美国民主的基础竟然只是美国在初创和鼎盛时期所建立的精英共识。(3)选举得胜的一方必须承诺在赢了以后不改变原有的选举规则。二战前希特勒通过民主选举上台,但是上后就把国家带向专制。民主在这样的国家中是不会持续的。

稳定的民主的条件虽然比较难以达到,但是民主化却是现代化过程中一个极其重要的趋势。首先当然是因为精英程序在古代社会得以维系的条件在现代化过程中都被瓦解了。其次,民主政治对于统治者来说是非常不错的选项。之所以这么说,是因为成熟的民主政治会在以下四个方面规范民众的政治心态,行为模式,乃至国家和社会的关系。

第一,任何国家的民众都因为有性别、年龄、教育水平、能力、行业、工作性质、宗教、族裔等的不同而产生巨大的利益和意识形态分化。历史上工人阶级意识的形成往往是国家压制的结果。一旦国家选择了妥协,包括给了工人选票,工人的利益马上就被分化。可以说民主政治是消解阶级斗争的最好武器。

第二,在民主政治下,不同的人群会组织起来通过选票来争取利益。由于现代社会的利益和观点的高度分化,任何有人支持的议题自然就有人反对,社会抗争于是就成了认同感政治,看上去轰轰烈烈,结果是相互消解,对统治者并无大碍。因此,民主不但能消解阶级政治,而且还消解了社会抗争对统治者的压力。

第三,一旦民主政治走向成熟,民主程序就会成为国家意识形态的一部分而被民众认可。符合程序的结果因此就获得了自然的正当性。绩效是中国国家合法性的重要来源,因此在中国当官就必须要“为民做主”,否则就有“回家卖红薯”的危险。程序是西方民主国家合法性的重要来源,因此西方官员一旦被选上,任期内干好干坏其实是一个样。在中国,绩效是政治的生命;在西方,绩效往往只不过是竞选策略。这就是说,程序合法性还可以大大减低政府的绩效压力。

第四,对于国家来说,提供正当的选举程序的难度要比提供民众向往的公共物的难度要小得多。况且,一旦选举程序被视为最高的正当性,民众对形式的追求就会超过内容。聪明的政客于是就可以在竞选中用各种空头支票来套取选票。但是空头支票是不可能兑现的。这就导致了民主社会中的民众对政治家的认可度在选举后一般都会不断下降。但是,只要民众继续认可选举程序的正当性,对政治家认可度的下降并不会从根本上损害国家的合法性,而只会带来民众对政治的冷漠,从而进一步减轻政府的绩效压力。

 

 


结 语


 

 

成功的意识形态合法性建构会给人精神依托和道德归属感;成功的程序合法性建构会给人政治参与感和公正感并在一定程度上限制国家的权力;成功的绩效合法性建构会给普通民众带来各种具有“实惠”性质的公共物。如果我能自由选择的话,我希望一个国家的合法性能平衡地建立在意识形态、程序和绩效这三个来源的基础上。但是我很清楚我的希望只是痴人说梦。因为这三类合法性来源之间存在着很大的紧张,以致于国家合法性在一方面的强化就会导致另一个方面的弱化。

如果一个国家在主流意识形态建构方面非常成功的话,那么民众就有可能会被引导成为全面为政治正确服务的打手、贩卖政治正确的骗子和只懂政治正确的愚民,各种政治程序会因为意识形态的需要而遭到扭曲和破坏,统治者也很容易把意识形态作为“精神食粮”来糊弄民众以弥补其在绩效方面的严重不足。

如果一个国家的合法性是建立在一个被民众广为认可的政治程序的基础之上的话,统治者就会有兴趣来诱导民众把程序公正当作政治的最高境界,从而替代实质公正。在这样的社会中,挂在统治者嘴上的意识形态和绩效都可能只是他们用来获取合法统治地位的手段,而民众则有可能会被程序公正驯化成一批利益分化、失去了有效反抗能力的良民。

就国家政治来说,意识形态合法性和程序合法性的一个比较良性的结合是自由主义作为主流意识形态和程序政治的结合。自由主义能为各种意识形态的竞争提供一个宽广的舞台,能在主流意识形态下仍然维持一定的意识形态的多样性,并能减低各种政治正确对民众的压制。但是,自由主义在国际政治中扮演的经常是不光彩的角色,自由主义也不会在各种意识形态竞争中自然胜出,它需要国家的推行才能维持,并且需要有一个多样性很高的社会结构和宽容的文化作为基础。在根本上,自由主义也不能解决高意识形态合法性和程序合法性会损害国家绩效这一难题。

我们需要国家这个怪兽是因为我们需要它为我们提供其他社会组织所不能提供的,或者说是不能有效提供的公共物。从这个意义上来说,绩效合法性应当是国家合法性最为重要的来源。问题是,谁能保证和相信一个意识形态和程序合法性都有严重短缺的国家能很好地为社会提供公共物呢?更为重要的是,在意识形态和程序合法性都有严重短缺的情况下,绩效合法性的成功建构只会把民众培育成一个工具理性很强且很不知足的群体。同时,国家绩效带来的各种民生方面的“实惠”不但不可能替代民众对于意识形态和政治参与的追求,而且还会在解决了“温饱”问题后增强民众寻求意识形态寄托和政治参与的欲望。成功的绩效合法性建构有着一个内在的自我破坏机制:民众对于国家绩效的要求会越来越超过国家提供绩效的能力,民众的价值寄托和政治参与欲望也会不断提高。民众只会越来越难满足,国家维系政治稳定的难度也会不断加大。

国家合法性的三个来源各有特点,很难说有什么优劣之分,关键是在于这三个基本面向在一个具体的国家中的组合,以及一个具体组合在新的社会条件下的改变能力。时代变了、形势变了,一个国家合法性来源的侧重也必须随之改变。随着世俗意识形态的兴起,随着国家管得越来越多并且深入基层社会的能力不断增强,并且随着普通民众的横向联系能力、表达能力和组织能力的大大提高,“大众程序”的发展就成了必然。在西方社会,大众程序发展出一个独特的形态,即多党民主。依笔者之见,多党民主不应该是在现代社会中唯一可行的大众程序模式,也不见得一定就是最好的模式。在当前世界,不少国家的多党民主体制并没有给民众带来实质性的好处。在有些国家,多党民主甚至给民众带来了巨大灾难,这些都是事实。然而,同样难以否认的是,民众向往参与国家层面政治的欲望作为一个现代潮流也很难被阻挡,并且在没有其他能被普遍接受的“大众程序”作为选项的情况下,多党民主就被等同于“大众程序”。在现代条件下,如果统治精英能对国家最高统治者的产生方式进行自由选择的话,他们如果选择了某种能被民众广泛认可的“大众程序”的话,这很可能是出于智慧的自私。

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