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严泉:集权或民主化——北洋时期政治失序的成因新探

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2018/08/24 16:22
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   长期以来,关于北洋时期政治失序的成因,通常的解释是西式民主的不适合中国国情,造成了政局动荡与内战丛生。可是仅仅从国情出发,又如何解释西式共和制度能在数千年专制历史之久的中国突然产生,并且一直存在下来?而且在北洋时期,议会政治等民主化现象为什么又会不断涌现?民国建立以后,立宪目标又为什么成为常态一直存续至今?

   

   一、1912:民主共和抉择与和平统一

   

   武昌起义爆发生,南方各省纷纷宣布独立,晚清大一统的局面开始崩溃。1912年1月,中华民国南京临时政府宣布成立,更是标志着中国出现南北两个对抗的政权。在此关键时刻,从1911年底开始的南北和谈,在1912年2月终于最后获得成功。

   

   对时任清廷内阁总理大臣的袁世凯来说,南北统一最大的益处是成为新生共和国的最高领导人。袁愿意就任民国临时大总统,则意味着对民国体制的承认,即接受一个民主共和的政治体制,而不是新政时期的君主立宪。试想一下,如果北方坚持君主立宪,南方坚守民主共和,虽然都是立宪,但仍然存在巨大的分歧。清廷效仿的日本集权式的君主立宪,显然不能为独立各省所接受。

   

   民主共和政体,而不是君主立宪政体,成为南北双方最大的共识。这一共识的取得,使辛亥革命时的中国,既回避了大规模的内战冲突,也消除了南北分裂的政治割据。当时北洋军已经南下,相继攻取汉口、汉阳,兵临武昌,只日可下。而南京临时政府也从筹备北伐,虽然战斗力不强,但也是枕戈待发,大规模内战一触即发。

   

   从这个意义上,民主共和政体对于革命动荡中的中国来说,其稳定性的政治作用是不容低估的。不是辛亥革命换来政治稳定,而是民主共和的制度共识带来民国初年的统一。

   

   二、1912-1913:民主化与政治发展

   

   1912年中华民国的建立,不仅标志着近代中国国家体制革命性的变革,更重要的是加快了从晚清新政开始的传统政治社会变迁进程。在众多政治变化中,最为瞩目的变化是国家权力体系的巨变。在中央层面,过去以行政权力为核心的一元权力结构开始瓦解,出现立法、司法与行政三权初步分立的权力结构。民国初年南京、北京临时参议院与国会的相继成立,标志着完全意义上的立法机构开始在中国正式出现。1913年4月8日,第一届国会在北京成立。国会采用两院制,分为参议院与众议院。参议院由各省议会、蒙、藏、青海、华侨学会,按照《国会组织法》规定的名额,实际选出266名参议员。众议院按照每人口满80万选出议员1名的原则,共选出596名议员。两院议员合计862人。

   

   根据《临时约法》、《国会组织法》规定,国会主要有立法与行政监督两大权力。第一届国会在短暂存在的半年多时间里,不少议员问政积极,宋教仁案、大借款案、俄蒙协约案、预算案等争执激烈,弹劾、质询案层出不穷,仅众议院就提出9件弹劾案,19件建议案与查办案,173件质问书,涉及政府工作的各个方面,此外,还制定出民国宪法草案,通过各类议案42件,展现出一定的立法活力。国会初开的两个月,被后人称为“国会神圣时代”。

   

   司法机构的革新活动也在积极运作,《临时约法》规定“法官独立审判,不受上级官厅之干涉”。还在南京临时政府时期,司法总长伍廷芳就坚持法治原则,对沪军都督陈其美以军政干涉司法的行为积极抵制,在很大程度上阻止了陈的逾权行为。1913年在宋教仁案审理过程中,上海地方检察厅公开传讯在位的国务总理赵秉均。虽然赵以健康为由拒绝到上海应讯,但正如袁伟时教授所指出:“一个地方法院传讯总理和地方官员公布政府最高官员与杀人犯密切往来的证据,实乃20世纪中国司法史上空前绝后的大事。”

   

   对新生的民国来说,统治权合法产生的方式是选举制,而不再是传统的世袭制。《临时约法》要求参议院由各地选派之参议员组织之。而总统、副总统则是由参议院选举产生。《国会组织法》进一步规定国会两院议员分别由地方议会与选民选举产生。在民初众多政治精英的眼里,国家行政元首与立法机构的合法性来自于现代民主选举制度。因此,第一届国会选举筹备工作于1912年下半年开始启动。9月5日,北京政府公布众议员选举日期令,规定在同年12月10日举行初选,1913年1月10日举行复选。12月8日北京政府公布参议院议员第一届选举日期令,规定各省议会、中央学会、华侨选举会的参议员选举于1913年2月10日举行,蒙、藏、青海选举会的参议员选举在1913年1月20日举行。国会议员选举开始于1912年12月,直到翌年3月中旬结束。1913年10月,袁世凯在镇压国民党人反抗之后,虽然持有绝对优势的军政实力,但为了获得当选正式大总统的合法性,也不得不通过国会正式选举的法定程序。

   

   而国会选举中最突出的表现是政治参与程度的加深。民初选民人数急剧增长。由于选举条件放宽,平均每省150多万人,总数达到3400多万,比例超过当时中国总人口的10%。虽然实际投票人数仅有半数,但仍然远远超过清末谘议局的选民人数,那时全国选民不过170万,仅占总人口的0.4%。民初国会选举丝毫不逊于欧美发达国家在早期民主化阶段的政治参与程度。英国在1831年选举制度改革前选民仅有50万,占全国人口(2400万)的2.1%,一直到1869年第二次改革之后,选民人数才接近8%。美国在1840年选民人数才达到总人口的16%。此外,还超过当时的印度,印度在1921年选举中央议会时仅有100万选民,1935年才达到中国1912年的水平。一些地区的选民政治投票非常踊跃。奉天省奉天府与江苏省江宁县两地的投票率分别达到百分之六十及七十。

   

   总而言之,民国初年的民主转型,从《临时约法》的颁行、竞争性议会选举的开展、言论出版的自由,到国会政治的运作与宪法草案制定,经历了一个完整的过程。不仅无可置辩地成为政治民主化的重要内容,而且表明当时的中国实际上正处于从专制政体向民主政体的转型时期,标志着中国宪政史上一次罕见的民主化机遇的来临。从现代化的角度来看,民初国家政治权威属于衰败阶段。但是这种看法显然掩盖了制度试验时期的改革活力。虽然政治权力在分权体系、中央与地方关系方面呈现出混乱状况,但这同时也是制度重建的机会。一权独大还是三权分立、中央集权制还是联邦分权制、强势国家还是强势社会,所有这些都表明一个决定性的制度选择挑战的来临。

   

   三、1913-1914:民主化的中断与威权统治

   

   在1913年制宪过程中,制宪目标是当时各政治派别在制宪问题上最初的分歧。国民党人主张民权主义,在政体选择上,坚决反对总统制,希望通过削弱总统与政府的行政权力,扩大代表民权的国会立法权力,制宪“要以极端伸张民权,防专制之复兴,制总统之叛逆为第一要义。”在第一届国会中国民党人占优势的情况下,国会的制宪目标与国民党是基本一致的,企图建立一种立法权力至上的“超议会制”政体。

   

   北洋派与一些拥袁的地方都督均主张国权主义,目的在于扩大总统权力,建立一个强有力政府,实现国家富强。其中最具代表性的是云南都督蔡锷的意见。蔡认为根据民国的现状,不建立一个强有力的政府,就不能统一内政,而内政不统一,“即国防外交必因之废弛失败”。所以“民国宪法应宜以巩固国权为主义。国权巩固,国力自张,然后有发达民权之可言。”蔡锷的国权主义也是袁世凯等北洋派的制宪目的。

   

   必须指出的是,袁世凯当时虽然主张国权主义,希望建立强有力的中央政府来渡过政治社会危机,但是袁在维护自己政治利益的同时,对民权主义主张也作出了一定的妥协与让步。为了换取朝野政治势力对自己的支持,曾公开表示只要宪法对于总统权力“无牵制过甚之弊”,那么无论是总统制,还是内阁制,他“均无所容心于其间。”袁要求的自由任命国务总理权与不受限制解散国会权,正好是符合英国式内阁制度的相关规定。政府方面的宪法研究会也一致认为:“总统制不合中国国情”,“赞成内阁制”。近年来有学者认为制宪开始时袁与国会其实是内阁制与总统制之争,而且“袁世凯蓄意实行总统制,也没有逸出民主共和的范围”。

   

   因此,1913年的制宪目标原本应该与当年美国制宪会议召开的目的一致,都是需要创建强有力的共和制中央政府,因应严峻的政治经济危机,维持转型时期社会的稳定与团结,在实践中确保宪政民主体制能够顽强地存在下去,最终实现宪法条文规定的自由民主政治目标。制宪目标必须兼具民权主义与国权主义的双重性,而不是纸上谈兵,仅仅在理论上为未来中国设计一种完美的民主制度。从当时的政治实际出发,建设强有力的政府与共和民主制度并不矛盾。宪政制度选择的目标应该是既防止任何威权主义政治的抬头,同时又要避免立法权独大的权力失衡体制的出现,如国会强力主导下的“超议会制”的推行。

   

   检视当时的政治现实,国会与国民党人的制宪目标是不切实际的,从一开始就严重偏离这一制宪目的。极端的民权主义目标即使实现,最终也只能与《临时约法》设计的有缺陷的内阁制度一样,造成政治冲突不断,政局动荡不安,无法使新生的共和国摆脱内忧外患的困境,也不能确保民主化进程的持续稳定发展。国会与国民党表面上是倡导民权主义,实际上是希望借助未来宪政制度中立法权力超过行政权的制度设计,以达到制约袁的权力,独揽国家大权的目的,完成1912年辛亥革命南方党人没有实现的权力目标。这种目标当然是不可能被北洋派和其他拥袁政治势力所接受。

   

   但是在立宪政治中受挫的袁世凯,在非法解散第一届国会之后,并没有建立一种美国式的总统制政体,而是建立了一种类似二战后南美国家阿根廷的“超总统制”威权政体。1914年颁布的《中华民国约法》规定大总统总揽统治权,国务卿、各部总长对总统负责。总统拥有独立任免权、紧急命令权、绝对否决权等超级权力。不过在形式上,还是构建了一种行政监督体制,如规定立法院有弹劾总统权力,立法院议员五分之四以上出席,四分之三以上可决,即可会弹劾总统。而参政院应总统之咨询,审议重要政务。此外,参政院还拥有解散立法院同意权、公布立法院通过的法律、发紧急教令代替法律、财政紧急处分权,以及推举民国宪法起草委员、审定民国宪法案,以及在立法院未成立前代行立法院职权。虽然这些制度设计只是徒具形式,但已经不同于传统皇权专制模式。

   

   从民主化进程来看,袁世凯在1914年的制度选择充满威权色彩,摒弃内阁制政体制度的利益考虑,当然是可以理解的。但是政体制度选择变成了“超总统制”,而不是总统制,显然是中断了民主转型的进程。

   

   四、1916:护国战争与民主转型的再启动

   

   袁世凯在1915年的君主立宪制度选择又犯了致命性错误。虽然是君主立宪体制,但是最高领导人的继承将重新开启传统的世袭模式,这对于统治集团的冯国璋、段祺瑞等人来说,未来成为袁的继承人的企图将会落空。

   

   因此这一政治选择,不仅引发中央与地方的护国战争与北洋集团内部的分裂,致使北京中央政府失去权威,而且让一代政治强人在忧愤之中过早的离世,毕竟袁死时才57岁,正当盛年,而政治强人的权威是威权政体存续的关键。袁世凯死后,再也不存在一位全国性的政治强人,一个稳定的威权统治也就无法建立起来。

   

   面对袁死后南北分裂的困境,民主转型再次启动。段祺瑞政府恢复临时约法与国会,意味着民国初年的民主体制再次复苏,南方的护国战争诉求得到满足。很快独立各省取消独立,南北再次统一,民国政治秩序重新建立起来,全国性的内战得以避免。对孙中山等反对北京政府的领导人来说,此时也失去反抗北京政府统治的政治理由,只能暂时蛰伏起来。从这个意义上讲,1916年民主转型的再启动,虽然好景不长,但是其作用与影响不亚于民国初年的民主转型,值得后人重新评价。

   

   五、1917:军人干政与民主化的再中断

   

   袁世凯死后,军人干政现象开始公开化。如果说在1913年末,在袁世凯的授意下,军人还是被动性地介入北京政治。而此时的干政却是更具主动性,徐州的张勋是代表性人物。

   

   在1916年6月督军团第一次徐州会议上,关于国会问题,张勋提出依据正当选举手段,速行组织国会,施行完全宪政,表露了准备积极干预中央政局的野心。9月下旬,第二次徐州会议召开。在张勋、倪嗣冲强力主导下,安徽、吉林、山东、奉天、河南、热河等13省督军代表宣布成立“各省区联合会”,拟定联合会章程,并由张、倪领衔发出威胁国会的宣言,称:“国会开幕后,如有借故扰乱与各省区为难者”,各省将联合一致对付国会。不过此时这些守旧派北洋军人集会的主要动机,还是打算在新形势下,“互为声援,自固其位置……运用阴险机变之手段,以达自私自利之目的。”一直到1917年1月第三次徐州会议时,守旧派军人才公开提出限国会一月内成立宪法,否则立即解散的强硬要求。

   

   府院之争爆发后,段祺瑞为对付黎元洪及国会,开始考虑借助督军团的力量。甚至发生了在国会审议宣战案时,督军团控制的所谓公民团包围国会的恶性事件。显得,这种企图借助体制外的力量解决政治矛盾的作法,是不符合《临时约法》规定的,也是一种反民主法治的行为。

   

   至于总统黎元洪,在偏离法治的轨道上更是愈行愈远。在愚蠢地同意张勋入京调停之后,北京局势开始失控,黎在惊慌之下,居然同意解散国会,自然也是一种违法行为,从某种意义上讲,黎是与段合力摧毁了民主体制。特别是后者,在平定张勋复辟之后,由于拒绝恢复作为民主象征的《临时约法》与第一届国会,更是直接引发南方国民党人的强烈反抗,南北再次分裂,护法运动开始。

   

   虽然段祺瑞后来作出妥协让步,事实上恢复了《临时约法》的法律效力,但是在国会问题上仍然坚持推倒重来,积极筹划第二届国会选举,试图取代第一届国会。此次国会选举的结果,皖系获得压倒性胜利。但是对民主化进程来说,却很难说是一种进展。从此以后,南北分裂、两个国会、内战频繁,国内政治秩序溃败,政治民主化的进程举步维艰。

   

   六、1917-1926:武力统一抑或和平统一

   

   此时对南北双方领导人来说,统一压倒民主。而统一与民主并不是矛盾的,联省自治理念与实践,正是民主和平统一方式的体现。在当时国家处于分裂状态下,人们希望在地方高度自治的基础上,以联邦制度的模式实现国家的统一。省宪制定是联省自治运动的重要标志。

   

   湖南省是第一个开始制定省宪法的省份。1921年12月,在湘军总司令赵恒惕的支持下,湖南省宪法草案经全民投票,多数通过并于1922年1月1日正式施行。省宪公布后,在1922年1-3月,湖南省举行了省议会选举,9月举行了省长选举,赵恒惕以压倒性高票当选湖南行宪的正式省长。一直到1926年7月14日,迎接广东国民政府北伐的湘军将领唐生智宣布废除省宪,解散省议会,历时6年的湖南自治局面才宣告结束。在1920-1925年期间,浙江、云南、四川、广东先后制定出省宪,广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省,或由当局宣言制宪自治,或由人民积极运动制宪,北方的顺直议会也曾电请各省议会选派代表赴沪共同制定省自治法纲要。

   

   在联省自治运动的影响下,1923年民国正式宪法也采用联邦制度,完成了一次从分治的邦联中国到统一的联邦中国的制度创新。“但就该宪法本身而言,它综合体现了西方近代宪法理论和宪政原则以及中华民国十年共和历史的政治实践和立法经验。”民国宪法遵循联邦制度原则,设计出一种体现中国特色的国家结构形式,其核心是在确保国家统一的原则下,创立合理的联邦分权制度模式,彰显联邦制度的优越功能。

   

   不过令人遗憾的是,国民革命兴起后,在我们这个缺乏分权宪法文化传统的国家里,联邦制的选择不再具有任何实质作用与意义,中央集权再次成为国民党人新的制度选择。

   

   七、1924:直奉内战与民主化的终结

   

   1920年7月直皖战争爆发,直系获胜,第二届国会被迫停会。两年之后,直系再次击败奉系,独掌北京政府大权,并恢复第一届国会。此时对于反对直系北京政府的各方来说,不仅不承认中央政府的合法性,而且直系支持的第一届国会,以及1923年制订成功的宪法,都是他们反对的目标。

   

   为了争夺中央政权,军事力量最为强大的奉系,依然习惯上选择以武力的方式来追求自己的政治目标也就不足为怪了。而南方的孙中山,在挫败陈炯明的势力之后,重新掌控广州的权力,此时也忙着筹备第三次北伐。早先在直皖战争中失败的皖系,更是利用自己掌握的浙江省军力挑战直系,1923年8月,战火先是在江浙地区燃起,江浙战争爆发,预示了一场新的政权争夺战的开始。很快到了9月,直奉两军主力在山海关一线开战,第二次直奉战争正式打响。

   

   无论是国家统一,还是政权更迭,对反直各派来说,武力是首选。从这一点来说,其政治智慧还不如直系领导人。在1922年8月,直系实际控制北京政权两年之后,他们终于愿意以恢复国会与制宪为号召,改组北京政权。虽然未能得到反直各方的反应,直系领导人还是在两年来身体力行。曹锟贿选总统,从另一方面说明选票的重要性,毕竟曹锟是拥有枪杆子的纠纠武夫。而且,国会与宪法存在的短暂时期,国内的局势还是比较平静的。从这个意义上讲,解决政治权力冲突并不是只有武力的唯一选择,只可惜,国人的政治智慧水平低下,未能意识到民主政治规则的重要性,还是习惯于改朝换代的传统政治思维。

   

   1923年民国宪法未能顺利实行,除了直系北京政府积极备战,忽视宪政实施以外,地方反直派的抵制也是一个重要原因,毕竟直系并没有完全控制全国局势。宪政最后中断是北京政变与第二次直奉战争影响的结果,具有一定的偶然性。否则以直系一直坚持民国早期宪政制度的政治立场,新的宪政制度至少在形式上勉强维持下去的可能性是有的,中国过渡到初级或有限多元政治模式的可能性也是存在的。

   

   直系在1924年10月战败之后,中国开始了奉系北京政府的集权统治。历史经验表明,类似于军政府专制统治的奉系政权,在其四年实际统治期内,内战的规模与次数,远远超过此前的皖系与直系时期。不愿意恢复或重建民国法统的奉系军人,不仅遭受南方国民党北伐的冲击,内部也分崩离析,最后的统治也只能是昙花一现。

   

   八、1925:善后会议与最后的民主化机遇

   

   1924年10月,直系北京政府崩溃,发动反直北京政变的冯玉祥拥戴段祺瑞组建临时执政府。对于有职无权的段来说,此时他的政治思维倒是颇为先进。准备采取政治协商与妥协的方式来解决政争难题。其中最为瞩目的举动是召开善后会议与筹备国民代表会议。如胡适就应邀参加了善后会议,胡适说:“会议式的研究时局解决法总比武装对打好一点,所以我这回对于善后会议虽然有许多怀疑之点,却也愿意试他一试。”有论者认为善后会议是段祺瑞政府在各派军阀实施“武力统一”政策屡遭失败之后,改弦易辙,顺应时势民意,推进“和平统一”的一次尝试

   

   由于国民党持反对态度,公开表示抵制。善后会议原定166会员的席位,开幕时仅到会86人,不足三分之二的法定人数。参加者有各省军政首领或其代表,以及西南各省军阀的代表,还邀请了一些政客和文人。经主持人许世英等人的多方奔走联络,在1925年2月9日举行预备会时,已有119人出席,由熊希龄、杨永泰、黄郛、胡适、林长民等起草议事细则。至4月21日闭幕,善后会议共召开了22次全体会议。善后会议以段氏政府提出的整理军事财政大纲及国民代表会议条例草案为中心议题。国民代表会议代表条例经讨论修正被通过,整理军事财政两大纲被否决;组织军事财政两个委员会的条例亦被通过。

   

   临时执政段祺瑞特别强调以美国费城会议模式组织国民代表会议,解决国内政治问题,期以三个月内齐集。1925年4月25日,段祺瑞公布由善后会议议决的《国民代表会议条例》,以国民代表会议为特殊制宪机关,职权为制定宪法及其施行附则。5月l日,段祺瑞又公布《国民代表会议筹备处条例》,特派许世英为筹备处主任,积极筹备国民代表会议,并同时公布《国宪起草委员会规则》。国宪起草委员会负责起草中华民国宪法案及其施行附则,限三个月完成,草案完成后咨由临时执政提出于国民代表会议。国宪起草委员会委员共70人,其组成由各省、各特别行政区军政长官各推举1名,临时执政选聘20名,内外蒙古、西藏各2名,青海1名,仍由临时执政分别选聘。这样临时执政单独选聘委员合计为25名,超过总数的三分之一。

   

   段祺瑞很快选聘梁士诒、汪荣宝、汤漪、林长民、章士钊、姚震、施愚、马君武等25人为国宪起草委员,并特派林长民办理国宪起草委员会事宜。1925年8月3日,国宪起草委员会举行开幕式,到会47人,梁士诒主持,段祺瑞致词,以期3个月内完成制宪。8日,正式开会选举林长民为委员长,通过议事细则,并通电各地方法团征询对国宪意见。12月11日,国宪起草委员会三读通过《中华民国宪法案》,咨交政府通告全国。

   

   然而,此时国内各派愈加迷恋武力统一。1925 年9月,浙奉战争爆发,宣告了段祺瑞“和平统一”政治努力的失败,最后的民主化机遇丧失。很快1926年4月,冯玉祥武力反段,段被迫下台。继而直奉联手与冯玉祥国民军的战争再起,北方陷入大乱局之中。与此同时,1926年7月,南方国民党人北伐正式开始。从此,武力政治取代民主政治、中国走向党国体制与新内战。

   

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