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竺乾威:国家治理现代化对领导能力的挑战

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2018/08/24 16:30
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国家治理现代化对领导能力的挑战
1
 
国家治理是与政府表现联系在一起的。这是因为,首先,政府是制度和规则的制定者。一些基本的制度会影响一个国家的发展。比如,抛弃计划经济,转而建立市场经济体制,就使中国的面貌发生了一个天翻地覆的变化。其次,政府掌握着大量的资源,这些资源的运用在相当程度上影响着国家的治理,比如,政府财政的分配明显反映了政府在国家某一发展阶段中的政策取向。再次,政府是公共服务的提供者,是社会、经济的管制者,是公共权威机构,是凝聚社会力量的核心,也是社会矛盾和冲突的解决者。
 
正因为如此,国家治理就提出了政府质量的问题。政府质量的一个话题是政府与政体的关系。自柏拉图以来的政治哲学家力图根据政体形式解释好政府,他们争论好政府是在民主的状态下,还是在专制状态下,是在仁慈的独裁者之下,还是在君主之下,更加容易产生。在阿瑟·刘易斯看来,这种方法无助于认识历史。比如,意大利有记载的2500年的历史经历上面讲到的每一种政体,但要说哪一时期的统治要好一些是不可能的。刘易斯认为,好政府需要统治者的明智和被统治者的满足相结合,而且,这种结合并不由君主、民主主义或独裁者所垄断。“政府的质量取决于统治者的质量而不取决于政府的形式”。尽管刘易斯没有深入探讨统治者也即领导者质量的内涵,但领导者在国家治理中的分量之重是毫无疑问的,由此也凸显了领导者领导力的重要性。
 
20世纪80年代后的一段时期是国家治理经历深刻变化的时期,也是对政府管理能力不断提出挑战的时期。传统的公共行政模式在思想理念、运作方式、组织制度、技术要求、功能组合等方面发生一些颠覆性的变化,新的管理模式应运而生。在中国,这一变化出现在20世纪90年代中期和后期,尤其是新世纪以后,这既是新的行政运作的要求,也是民主行政发展的内在逻辑。推动这一变化的原因有三个方面。首先,市场经济的发展和社会的成长带来了多元利益的形成,这改变了长期以来在计划经济体制下利益单一的状况,它增强了政府管理的难度。在原有体制下,政府通常被认为代表了国家利益,代表了社会所有人的利益,政府也是没有自身利益的。但是,市场经济改变了这种情况,它不仅使社会的各个阶层有了自己的利益,甚至连政府也有了自身的利益(即便在政府之间,利益有时也是不一致的,比如,中央政府和地方政府,这就有了政令不通之说)。对政府来说,社会的管理,要使这些利益得到表达,得到表达的一个途径就是让他们参与到公共管理中。从成本效益的角度来讲,这也是一种比较好的选择。因此,政府的管理开始出现一系列鼓励公众参与公共管理的新举措,比如,从制度上保证政府信息公开、政府决策中的公众听证和专家和社会组织的参与,协商民主不断成为公共管理中的一种比较常见的现象。其次,政府市场化的运作方式带来了相关社会组织和部门的参与。今天,已经有越来越多的政府职能以委托人—代理人的方式转移到社会其他组织和部门之中。换言之,这些组织和部门开始承担原来属于政府的职能。再次,信息技术带来的公众参与的便利。电子政府的兴起对于加强政府与民众之间的沟通,对于政府了解民意、了解民众的看法从而改进公共政策的制定起到非常重要的作用。所有这些,对长期浸淫于官僚体制的公务人员、尤其是领导者的能力带来前所未有的挑战。
 
挑战之一,组织体制从上到下的官僚制等级结构向平行的网络结构的发展要求领导者具备更好的协调能力。传统的管理是命令型的,在原有的国家凌驾于社会之上的模式中,政府通常以最高指挥者的身份发号施令,它与社会的关系是一种命令服从的关系,社会通常是被动的。这既与传统的计划经济体制所要求的集中相关,也与一种传统的政府是管理的唯一主体的意识相关。随着治理的兴起,随着越来越多的社会组织团体和个人参与到公共管理中,随着政府与这些组织团体讨论协商共同解决问题变得越来越多,政府传统的指挥者的角色开始逐步向协调者的角色转变,尽管这一转变并不影响政府具有的公共权威的身份。这一角色的转变要求政府具备相应的协调能力,仅靠以往的发号施令已经无法解决今天的问题。这一转变对于一些多年来习惯于发号施令的领导人来说是不容易的,因为这不仅需要他们在思想上改变唯我独大、唯我独尊的想法,还要培育一种良好的协调能力,也即以平等的而不是高高在上的方式处理社会关系的能力。
 
挑战之二,公共服务运作方式的变化要求政府官员具备一种准商业的能力。这一能力在传统的行政模式中几乎是不被提及的,因为政府是公共产品、公共服务唯一的生产者和提供者,生产什么公共产品、提供什么公共服务都由政府决定,它与社会成员的关系是一种生产者提供者与接受者的关系,接受者围绕生产者和提供者转。政府同商业也几乎是沾不上边的。随着政府运作方式的改变,随着生产者和提供者围绕消费者和接受者转,政府身兼的生产者与提供者两种身份发生分离,政府通常成为公共产品和公共服务的生产者,提供者则由社会的其他组织或团体来承担,比如,政府购买养老服务、公共卫生项目的外包、公私合伙等。此外,还有政府采购等。所有这些使得政府官员在与这些相关的组织或团体打交道时,需要具备一种准商业的能力。简单来说,就是如何为纳税人做一笔好买卖,用更少的钱做更多的事。
 
挑战之三,社会矛盾和冲突的增多要求政府官员具备一种更好的解决冲突的能力。市场经济体制的建立导致利益的形成和利益的分化,由利益引发的冲突已经成为社会的一种常见现象,一些大的群体性冲突时有所闻。这些冲突带有传统行政时期所没有的特点。在传统时期,很少有基于利益的冲突,因为在传统社会,国家利益取代了个人利益,并被置于最高位置,解决冲突的方式主要不是通过利益的公平分配,而是通过意识形态的灌输和道德的感化,当然还有以阶级斗争名义出现的政治解决,官员需要的是一种阶级斗争的能力。尽管时过境迁,改革后的社会今非昔比,但传统时期形成的这种能力在维稳过程中表现出特有的惯性,由利益引发的矛盾冲突被简单地用阶级斗争的方式加以解决,把任何民事问题和冲突都当作对政权的挑战并进行打压,以致最终引发群体性事件的发生。另外,政府在今天事实上也成为利益的一方,如何站在公共利益的立场上去平衡社会利益之间的冲突,这需要政府官员具备一种新的调解矛盾、解决冲突的能力。
 
挑战之四,社会管理不确定性与管理风险的增加要求政府官员具备一种更好的顶层设计能力和执行能力。从全球看,世界的经济发展进入一个风雨飘摇的时期。中国社会在经济高速增长后也进入“三期叠加”(增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期)的时期,经济新常态的持续使得社会管理的不确定性和风险程度提高。如何防止出现系统性的经济风险(如金融风险、股市风险、楼市风险等),如何防止由经济风险引发的社会风险和政治风险,如何让市场在资源的配置中起决定性的作用,如何在利益的分配中秉持公平公正的原则,所有这些都对政府的管理提出严峻的挑战。它要求政府官员具备更好的顶层设计能力(也就是宏观的战略规划能力),冷静清晰地观察事物的变化,远见卓识地指出未来发展的趋势,并卓有成效地引领未来的发展。同时,它也要求政府官员具备将远景和目标变为现实的强大的执行力,使国家的发展和人民的福祉始终处在进步的状态之中。
 
挑战之五,民众对公共服务的需求的增加要求政府官员具备一种更好地提供公共服务的能力。在今天,政府已经无法用一己之力向社会提供令人满意的公共产品和公共服务,因为政府拥有的资源永远是有限的。于是,如何利用市场资源和社会资源更好地提供公共服务自然成为政府的一个选择。新的市场化的运作方式无疑对政府官员的能力提出了挑战,比如,他需要了解市场的相关情况,并根据相关的情况做出决定,这是以前所没有的;他要去处理在传统的公共行政中不存在的与各类社会组织和企业的关系;需要考虑如何以最低的成本来获得最大的收益;需要对通常建立在委托人—代理人关系之上的运作活动进行有效的监督,并对运作的结果承担责任;需要在监管过程中防止“监管者被俘”的现象,需要具备更多经济学和法律方面的知识去从事具体的活动,如此等等。
 
挑战之六,信息化社会的发展要求政府官员具备更好地运用信息技术的能力。20世纪末以来,信息化技术的迅猛发展在相当程度上改变了政府的管理生态,它使政府的行为变得更加公开和透明,使公众对公共管理的参与达到前所未有的高度,也使政府的管理效率得到空前的提高,并使政府的运作方式发生了一些甚至是革命性的变化。信息技术提供了机遇,但也对政府的管理提出了挑战。比如,如何在自媒体时代使主流的声音不致边缘化,如何运用信息技术与公众进行更好的沟通,如何迅速有效地对民众的要求进行回应,如何通过网络的方式向民众提供更好的公共服务,提供公众参与公共管理的更便捷、更有效的通道,所有这些,事实上也是对政府官员的能力的考验。在今天,不具备基本的信息技术能力,很难想象国家治理的现代化是一种怎样的图景。
 
 
领导能力:基于冰山模型的分析
2
 
 
对挑战的回应,需要提升领导者的能力。对能力的一般定义表明,能力是由三个部分构成的:一是基础性能力,它包括知识(基础知识、专业知识和实务知识)和技能技巧。二是业务能力,包括四个方面,解决问题的能力(具体表现为理解力、判断力、决断力);解决问题中与人交往的能力(表达力、交涉力、协调力);创造事物的能力(应用力、规划力、开发力);领导能力(指导力、监督力、统率力)。三是素质能力,包括体力素质、智力素质和性格个性。这表明,领导能力事实上是诸种能力中的一种,尽管它与其他能力有关。
 
有关领导能力的讨论不少,有一种是从一般意义上去探讨的,比较有影响力的“领导五力模型”就是从这一角度去探讨的。在这一模型看来,领导能力包括五个方面:一是感召力,这是一种最本色的能力,包括具有坚定的信念、崇高的理想和人格,以及高度的自信;具有代表一个群体、组织、民族、国家或全人类的伦理价值观和臻于完善的修养;富有智慧、阅历丰富,对所从事的事业充满激情。二是前瞻力,一种着眼未来、预测未来和把握未来的能力,包括领导理念;了解组织利益相关者的期望、组织的核心能力以及宏观环境的发展趋势。三是影响力,即积极主动地影响被领导者的能力,包括对被领导者需求和动机的洞察与把握;与被领导者建立各种正式与非正式的关系,进行有效沟通,拥有影响被领导者的权力。四是决断力,即针对战略实施中的各种问题和突发事件而进行快速和有效决策的能力,包括快速和准确评价决策收益的能力,防范和化解风险的意识与能力,以及把握最佳决策实施时机的能力等。五是控制力,即领导者有效控制组织的发展方向、战略实施过程和成效的能力,包括确立组织的价值观、制定规章制度,控制和有效解决各种现实的和潜在的冲突等。
 
人事部2003年下发的《国家公务员通用能力标准框架》,也是从一般意义上去讲的,它提出了公务员应当具备九项能力。这里的公务员当然包含作为领导者的公务员。这九项通用(也即一般的)能力:一是政治鉴别能力,即具有相应的政治理论功底,善于从政治上观察、思考和处理问题,贯彻执行党的路线、方针、政策等。二是依法行政能力,有较强的法律意识、规则意识、法制观念;按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务;不以权代法;敢于同违法行为做斗争,维护宪法、法律尊严等。三是公共服务能力,牢固树立宗旨观念和服务意识,诚实为民,守信立政;责任心强,对工作认真负责,有较强的行政成本意识,善于运用现代公共行政方法和技能,注重提高工作效益等。四是调查研究能力,坚持实践第一的观点,实事求是,掌握科学的调查研究方法;善于发现问题、分析问题,提出解决问题的建议等。五是学习能力,树立终身学习观念,理论联系实际,学以致用;掌握科学学习方法,及时更新和掌握与工作需要相适应的知识、技能等。六是沟通协调能力,有全局观念、民主作风和协作意识;语言文字表达条理清晰,善于团结和自己意见不同的人一道工作;能够建立和运用工作联系网络,有效运用各种沟通方式等。七是创新能力,思想解放,视野开阔,与时俱进,具有创新精神和创新勇气;掌握创新方法、技能,培养创新思维方式;善于分析新情况,提出新思路,解决新问题。八是应对突发事件能力,正确认识和处理各种社会矛盾,善于协调不同利益关系;面对突发事件,头脑清醒,调动各种力量,有序应对突发事件。九是心理调适能力,事业心强,有积极、乐观、向上的精神状态和爱岗敬业的热情;能正确对待和处理顺境与逆境、成功与失败等。
 
既然是一般能力,它的针对性或许就有问题,比如,公务员通用能力的一个问题是这些能力要求对领导人和被领导人都是一样的吗?除了通用能力之外,是否还需要有与职位相连的能力?领导五力说也有同样的问题。它针对的是领导者,但领导者也是分层次的,有高中低之分,比如,对高层领导者来说,决策能力很重要,但对基层领导者来说,更重要的是执行能力。
 
一种改进的观点,是指出三种基本的能力:即规划的能力、与人交往的能力、执行和操作的能力,它应对高、中、低等三个不同层次的领导者。其中,与人交往的能力是所有层次的领导者都必须具备的,因为任何一个层次的领导者都需要处理人际关系。而另外两个能力因领导层次不同而有不同的要求。规划能力也可以说是设计能力或作决定的能力,它是高层领导应该更多地具备的,层次越高就应该越具备这方面的能力。而执行、操作的能力则应该是中下级领导者更多地具备的。
 
詹姆斯·伯恩斯则把领导者做了另外的分类,他把领导者分成交易型领导和变革型领导两种不同的类型。在他看来,交易型领导的目标不是与具有共同目标的下级一起去努力实现他们的共同利益,而是与各行其是的个体和团体讨价还价实现他们各自的利益。而变革型领导的前提是,个人不论具有各种什么样不同的利益,要让他们团结起来去追求“更高的”目标。伯恩斯认为,尽管这两种领导形式都有助于实现人的目标,但二者遵循的价值是不一样的。交易型领导偏重的是手段的价值。因此,在这里,诚实、负责、公正、信守承诺是重要的,舍此无法完成交易。而变革型领导偏重的是目的价值,诸如正义、平等、自由等,以“提升”下级的道德层次。显然,如果这一分类得以成立,那么很显然,两种不同的价值追求会产生对两类不同领导类型的不同的能力要求。
 
无论是一般的能力要求,或是根据不同层次或类型提出的要求,这种对领导者应该具备什么样的能力,也就是能力的构成的讨论是无穷尽的,可以列出许许多多的能力,也可以说每种能力都很重要,甚至可以搞出很多指标对领导的能力进行评价,但这样做往往于事无补并把问题复杂化。
 
事实上,能力素质(胜任力)的冰山模型可能会给领导能力的构成以更好的解释。大卫·麦克利兰早在20世纪70年代就发现能力通常包含的智力、知识与人的素质,这二者对于解释一个人工作的成败是不同的。他指出,凭借传统的智力与知识测验预测个人在未来工作中的成败是不一定准确的,而从第一手材料中直接发掘的、与高效率和高效的工作业绩有密切关系的个人或个体的基本特征,反而能在未来的工作中取得良好的绩效。这表明,能力中的素质部分比起知识技能等部分对一个人的成败来说更重要。莱尔·斯宾塞和塞尼·斯宾塞在20世纪9年代发展了麦克利兰的观点,提出了力素质的“冰山模型”。“冰山模型”把能力素质划分成冰山以上和冰山以下两部分。冰山以上部分(也就是外在的、看得见的、容易了解和测量的部分)的内容包括知识和技能,冰山以下部分(也就是人的内在的、难以测量的部分)的内容包括社会角色、自我概念、特质和动机。与表层部分不同,深层部分比较难通过外界的影响而加以改变,但对人的行为和表现起着关键性的作用。在斯宾塞看来,把优秀者和一般者区分开来的不是表层部分,而是深层部分。能力素质也就是“能将某一工作中有卓越成就者与表现平庸者区分开来的关键因素,也即人的深层次特征”。其所以如此,在于一个人的深层次部分的想法、动机、价值、激情、个性决定了在多大程度上他会去获取知识和技能,并在多大程度上去运用知识和发挥能力。具备同样的知识和能力但没有做事的激情,是不会有绩效的;同样,没有动力是不会去获得或提高知识和能力的。
 
这样,也可以根据两个层次来区分领导能力。第一个层次是产生绩效的能力,也就是浮在海平面上的冰山表层的能力,即知识和技能。当然,这里可以把知识和技能演化成很多能力。例如,前面的领导五力模型和公务员通用能力讲到的能力,甚至还可以更多。但是,有两种能力是基本的,讲得简单一点,就是做事的能力和为人的能力。做事的能力当然也可以包括很多,但对领导者而言,它集中表现在决策能力和执行能力上。西蒙有句名言,管理就是决策。决策能力(它也可以包括多种能力,比如,分析判断能力、信息沟通能力、断决能力、协调能力等,也可以说基础能力是这些能力的集中表现)如前面所说,主要是对高层领导来说的。要产生绩效,首先决策要正确,决策一错,全盘皆错。但是,决策的目标需要执行才能得到实现,这一能力主要是对中下层的领导来说的,如果不具备好的执行力,决定再好也不能达到目标。为人的能力也即人际关系能力是领导者必须具备的另一种基本能力。道理很简单,领导者是通过协调众人的努力完成组织目标的。因此,如何恰当地配置人力资源、如何使组织成员产生对组织的归属感、如何培养团队意识和集体主义精神,如何对组织成员进行激励,有效调动和发挥他们的积极性,这是使工作最后是否得以成功的另一个不可缺少的条件。
 
不同的公共管理模式对决策和执行能力的要求是不一样的。二者最大的差别在于,前者基本上是在组织内部的比较封闭的环境中进行的,是按照严格的官僚制等级制度进行的,而后者是在更开放的环境中进行的,是在除了纵向的官僚等级制之外,还有平行的网络结构中进行的。无疑,这样一种环境对决策和这些能力提出了更高的要求,正如前面指出的。
 
第二个层次的能力是海平面下的冰山部分,即诸如动机、价值观、自我定位、激情之类的潜在能力。这部分能力是深层的,由于在海平面以下,因而往往也是被忽略的。但是,正如冰山模型指出的,这部分的能力才恰恰是关键的,这种潜在能力与一个人在工作中所表现出来的产生绩效的行为有着明显的因果关联。这一潜在部分可以预测一个人的行为方式和思维方式。不同的价值取向决定了领导者处事的方式,并影响到事情的结果。比如,以民众上访而言,把上访看作民众的一项权利和把它看作对稳定的威胁,就会产生两种不同的解决问题的方法,而后者的结果常常是越维越不稳,这里表现出来的维稳能力(通常是进行打压)越强,其结果可能就越糟糕。我国社会层出不穷的群体性事件反映出来的往往不是领导者冰山之上的能力问题,而更多反映的是冰山之下的意识问题、价值观的问题。但是,由于这些问题在海平面之下因而往往被忽视,因此,就想方设法去提升领导者海平面上的能力,而结果往往于事无补。
 
 
领导者能力的提升之道
3
 
 
领导人能力的提升需要从国家治理现代化的背景下来加以理解。国家治理现代化和领导者的能力是一个相辅相成的过程。国家治理现代化的进程为领导者施展其才华和能力提供了一个前所未有的宏大舞台,在此过程中产生的问题,同时也不断地对领导者的能力提出挑战。反之,领导者的领导能力既可能加快这一进程,也可能延误甚至阻碍这一过程。领导者能力强,就会加快这一进程,并在这一过程中不断提升自身的领导能力。领导者能力弱,比如缺乏解决问题的手段和方法、在重大问题上犯颠覆性的错误等,就会延缓和推迟甚至阻碍这一进程。从这个意义上说,提升领导者的能力是国家治理现代化的当务之急。
 
提升领导者的能力需要从激励、绩效评估和培训等三个方面进行。之所以如此,是因为这三个方面表现出如下的逻辑关系。激励影响绩效,绩效评估反映个人的表现及能力,而这就为培训提供了基础,通过培训提升能力以提高表现,再对表现进行激励,这样就形成一个能力提升、表现提高的循环。
 
(一)激励
一般来说,做成一件事需要两个条件,即能力和激情。根据冰山模型,激情,也即价值观、特质、动机等是属于冰山下的潜在的能力,而这方面的能力并不是仅仅通过培训可以获得的。因此,领导能力的提升需要建构一个使激情、需求和动机得以激发的激励机制。在麦克利兰看来,人通常有三种需要,即成就需要、权力需要和合群需要,需要的程度当然因人而异。“一些人具有获得成功的强烈动机,他们追求的是个人的成就而不是成功的报酬本身,他们有一种使事情做得比以前更好或更有效的欲望。这种内驱力就是成就需要。高成就需要者与其他人的区别之处在于他们想把事情做得更好。具有高权力需要的人喜欢承担责任,努力影响其他人,喜欢出于竞争性和重视地位的环境。具有高合群需要的人能力寻求友爱,喜欢合作性的而非竞争性的环境,渴望有高度互相理解的关系”。
 
如何激发这样的需求需要有好的激励机制。好的激励机制的原则是“能者居位”。职务晋升往往是公务人员最看重的,这不仅因为职位与物质利益联系在一起,还在于它往往是对一个人能力的肯定,因此还具有精神层面的意义。“能者居位”的原则即能者上、庸者下,可以在政府官员中产生一种竞争意识,居位凭的是本事而不是其他,这样可以让有能力者看到自身发展的前景,从而奋发向上,也可以在一定程度上有效地解决官员不作为和官员出走问题,不作为的原因之一是有能力的人因无法居位而不作为或出走。
 
好的激励机制需要平衡精神激励和物质激励两个方面。如果官员不作为或有能力的官员出走,这表明组织的激励机制存在缺陷,调动不了积极性和留不住有能力的官员。在计划时代,我们偏向精神激励,甚至认为物质激励是一种修正主义的东西。在改革时代,我们又偏向物质激励,把物质激励同绩效联系起来。这一方面固然刺激了绩效效率的提高;另一方面,也带来了公务员精于对物质利益的计算而缺少“天下为公”的情怀。此外,我们的激励机制在一定程度上也在助长平庸,尽管正式的激励制度或许无懈可击,但盛行的潜规则往往起到更重要的作用,比如,官员提升中论资排辈、以人划线现象依然严重,人品好、有能力、会干事的人得不到重用,老实人吃亏等,此类现象并不鲜见。
 
在今天,物质的激励当然重要。激励也必须毫不犹豫地承认领导者的理性经济人的一面,他们有自身的利益追求。激励制度设计必须清醒地看到这一点,不能只要他们付出而不给回报,或给予低于其付出的不相等的回报。任何组织,包括政府,其存在并能有效地运作,在于组织与员工之间维系了一种切斯特·巴纳德所说的“刺激—回报”的平衡,组织提供刺激,员工做出回报,为完成组织的目标而努力。如果这一平衡被打破,组织将无法有效地运作。另一方面,也不能因此忽略精神激励的意义和作用。政府部门领导者作为公务人员与他人不一样的地方在于他们任职于公共部门,这一部门的本质就是为社会公众服务的,因而是很崇高的。好的激励要唤起政府公务人员的使命感,让他们感到自己在从事一项伟大的事业,从而激发一种职业的荣誉感并愿意为此献身。要让他们感到,从事公务员职业,就像哈特讲的,是因为“被公共服务的价值观所促使。这些价值观———为他人服务、使世界更加美好和更加安全,以及促使民主发挥作用———体现了在一个社区的服务中作为一个公民的意义的精华”。激励需要培育和鼓励这些高层次的动机和价值观,激发为公众做事的需要。
 
(二)绩效评估
绩效评估是对表现的衡量。表现的好坏正如前面指出的,是由能力和激情构成的。表现差,既有可能是没有做事的激情,也有可能是有激情但没能力。如果是前者,那么表明组织的激励体制或许出现了问题;而如果是后者,则可能是组织的培训机制出现了问题(当然也可能是选拔机制有问题,一些选拔上来的官员本身就不合格),以至于领导者的能力无法满足组织的需要。这表明绩效评估在三者中的重要性,表明建构一套好的绩效评估制度的重要性。好的绩效评估制度应该有以下三个方面的特征。
 
1.绩效标准的合理性。这一合理性表现在标准不能太高和太低。中国行政组织的一个通常做法是标准太高。太高的标准产生的副作用:一是抵消努力的积极性,因为再努力也达不到,从而放弃努力;二是由于无法达到标准,因而采取弄虚作假的做法,导致虚报谎报、瞒天过海等现象层出不穷;三是丧失对领导层也即标准制定者的信任,产生逆反心理。此外,标准不能一成不变,标准应该根据情况的变化而调整。以GDP增长率为例,经济正常发展和经济发展面临危机情况下的标准应该是不一样的,在后者情况下达不到前者设定的标准不是能力问题,而是标准有问题。
 
2.评估过程的客观性。也就是评价建立在事实基础之上,把实际的绩效与标准相比,排斥评价过程中的人情或个人好恶等主观因素。客观性可以反映绩效的真实的情况,无论对组织还是对个人而言,都是有益的。
 
3.评估结果的准确性。好的绩效评结果能够真实而准确地反映领导者的表现。评估结果的重要性在于,对领导者来说,他们的奖惩、人事调动、职务升降以及能力培训等都是建立在这一基础之上的。从领导能力的提升来看,准确的评价结果也为能力提升的培训提供了基础。
 
(三)培训
现代领导理论认为,领导作为一种技能并不是与生俱来的,它是可以在后天中学会的,这一学习是广义上的学习,当然其中也包括培训。培训在公务员的管理中已经被认为是一种提升能力的不可或缺的方式,但问题是培训的有效性。有关培训方面的著述尤其是技术性方面的著述汗牛充栋,这里不想赘述。有效的领导能力培训需要着重考虑以下三个方面。
 
1.培训项目的与时俱进。正如前面指出的,能力是一个动态的概念,因为社会的发展、时空的变化不时地在向领导者提出新的能力要求。以往具备的能力不一定能解决今天的问题,能力需要与时俱进。在这里,英国公务员培训的做法可以为我们提供启示。英国政府在2012年出台的《文官制度改革计划》,把文官的能力建设作为一种需要优先采取的行动,其原因在于,正如英国文官部部长鲍勃·克斯雷克指出的,文官系统“正在面临着前所未有的挑战,这些挑战要求进行根本的改革”。主要的挑战表现在政府如何更好地提供公共服务上,政府采购和外包以及数字化运作方式,使得政府从原有的公共服务的垄断提供者开始主要变为服务提供的监督者,这一政府运作生态的改变也使文官的身份也发生一个从纯粹的、以政治原则、公务执行作为安身立命基础的政府官僚向讲求经济和理性、追求实际效果和价值的半商人角色的变化。这种新的变化需要文官具备一种新的能力去加以适应,否则在新的历史条件下以较少的代价对民众提供物有所值的服务只能流于空谈。正是出于这种认识,改革计划第一次为整个文官系统建构了对21世纪提供更好的公共服务来说至关重要的四种能力:一是领导与管理变革的能力;二是商业技能与行为;三是有效地提供政府项目和计划的能力;四是重新设计服务和服务的数字化提供的能力。能力建设包括培训围绕提升这四项能力进行。
 
2.培训方法的针对性、多样性和实用性,需要围绕能力来设计。再以英国为例,其培训计划的做法:一是在市场上购买一些特别项目所需的人才。二是与牛津大学赛德商学院一起建立“重要项目领导研究班”培养世界级的项目领导人。研究班的对象是350个高级领导人,他们将对政府的一些最高级优先项目负责。研究班25%的课程集中在商业认识上,使毕业生具备与私人部门一起工作的能力。三是支持并扩大文官的“项目领导”网络,这一网络提供并分享项目领导和管理的最好经验。四是在重大项目管理局建立一个项目专家的储备库,这些专家可以跨部门流动,并被安置到一些优先的项目上。我们看到,英国的做法是根据政府面临的新的挑战建立应对挑战的能力模块,然后进行有针对性的培训,培训的内容极具针对性和实用性。
 
3.培训要培养一种学习兴趣和学习能力。领导者能力的提升可以借助培训,但从某种程度上说,知识的获取和能力的提升更重要的是有赖于领导者本人的学习能力和感悟能力。阿尔温·托夫勒在他的《权力变移》一书中指出,未来高质量的权力来自知识的运用,知识是用途最广的社会控制的根本来源,是未来权力变移的中心。在一个外部和内部环境不断发生变化的行政生态下,领导者的学习能力显得尤为重要,培训还要培养领导者的学习兴趣和学习能力。这一学习是广义上的学习,从理论中学,从实践中学,从他人中学,从一切可以使自己得以提高的地方学,只有不断学习,才能去适应环境的变化并引领环境的变化,领导者才能进行领导。此外,领导者的感悟能力也是很重要的,这一感悟能力指的是凡事善于举一反三,在比较、辨析、归纳中去感悟得到的经验和教训,并从中得到提高。

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