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刘志彪:深化经济改革的一个逻辑框架——以“政府改革”推进供给侧结构性改革

分类:
实证研究
作者:
刘志彪
来源:
2017/07/03 10:34
评论:
【摘要】在一个较为稳定的宏观经济环境下,扭转经济运行的“重大结构性失衡”,必须通过改革找到解决问题的源头、路径和动力。这个源头、路径和动力,就在于真正地推动“政府改革”。政府改革将产生放松管制和减税降负的双重效应,这是供给侧结构性改革中的两个关键问题,由此必然会刺激内需扩大,增强企业的投资能力与民众的消费能力。这对消化产能过剩、稳定投资预期、增加民众获得感、减少资本外流等将产生决定性的作用,同时也有利于我国把基于出口导向的全球化经济发展模式,转化为基于内需的全球化经济发展模式,进而推动我国进入自主创新的经济循环,产生巨大的发展新动能。
 
“政府改革”:
扭转结构性失衡的源头、路径和动力
 
2016年底的中央经济工作会议指出,我国经济运行面临的突出矛盾和问题的根源是重大结构性失衡。这个重大判断的涵义是指,目前中国经济的主要问题不是总量问题,也不是周期性问题,而是结构性问题;结构性问题的主要方面在供给侧,导致经济循环不畅,如严重的产能过剩影响市场出清,过高的杠杆导致企业被沉重的债务压垮,成本居高不下影响企业竞争力等。因此,必须从供给侧、结构性失业改革上想办法,努力实现供求关系新的动态均衡。
 
笔者以为,缓解中国经济运行中的“重大结构性失衡”,关键在于要用改革的办法推进供给侧的结构性改革,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。但这里有两个关键的问题需要强调,以消除不必要的误解:一是供给侧的结构性改革不是要实行需求紧缩,而是要营造稳定的宏观环境,在需求政策上,既不搞强刺激、大水漫灌,也要防止顺周期的紧缩。二是供给侧的结构性改革不是要搞所谓的“新计划经济”,不是要塑造新的强势政府和赋予其过多的职能,而是要充分发挥市场在资源配置中的决定作用,矫正以前过多依靠行政手段配置资源带来的要素配置扭曲。
 
 
 
中央对供给侧结构性改革如何在工作层面的推进总结了五句话,即“宏观政策要稳,产业政策要准,微观政策要活,改革政策要实,社会政策要托底”。这是一个原则性的要求,具体工作从哪里着手需要深入的探索。近些年来,理论界对于如何用改革的办法推进供给侧的结构性改革的问题,进行了大量的相关分析和研究,其代表性的研究主要有两种视角:其一,认为改革的办法就是要加强竞争,弱化产业政策的作用,用竞争政策来促进结构调整,保证市场在资源配置中起决定性作用。其二,认为改革的办法就是需要系统性的制度创新。这个创新主要包括两个方面:一是基本制度层面,一是宏观调控方式层面。其中,基本制度层面是指,通过深化改革,解决国家、市场、企业的职能定位以及它们之间的相互关系。前一种研究视角强调的是通过竞争而不是政府规划来提升供给质量,并更好地适应需求结构变化的关键问题;但是应该看到,我国经济运行中存在着的“重大结构性失衡”问题,并不是因为没有或者缺乏竞争,而是因为存在着包括竞争过度、竞争不充分在内的更为复杂的因素。而后一种研究视角,主要是基于理论分析和改革战略的描述,也没有为实际操作找到可行的路径和具体的方法。
 
笔者认为,在一个较为稳定的宏观经济环境下,扭转经济运行的“重大结构性失衡”,必须通过改革找到解决问题的源头、路径和动力。这个源头、路径和动力,就在于真正地推动“政府改革”。从供给侧、结构性改革上想办法,首先取决于政府对自身改革的决心和行动。政府是结构性改革中制定规则、创新规则、修正规则的主体,在推动经济转型升级的过程中,政府的职能主要不应该是去选择产业和补贴企业,而应该是突出制度创新和制度供给的能力。因此,政府只有从干预微观经济活动和充当市场主体的现实状态,转变为个人、企业和市场机构提供高质量的制度供给,进而以制度创新为核心进行职能改革,大力调整政府的管理方式和提高调控能力,才可能在减税费、减负担、松管制的同时,使供给侧结构性改革产生出刺激扩大内需、增进发展信心和促进新动能崛起的作用,从而使经济体系出现新一轮的良性循环格局,达到新的动态均衡。
 
以政府改革推进供给侧结构性改革的基本逻辑
 
我国近40年改革开放的经验和教训一再证明,政府放松对企业和市场的管制,就能释放和激发民间的经济活力和动力。国强源于民富,民富来源于百姓的辛勤劳动和丰富的创造力。可以毫不夸张地说,什么时候政府愿意放松管制,什么时候市场动力和活力就涌现;政府放权让利于民到什么程度,个人和企业的动力和活力就会充足到什么程度。
 
当前正值经济运行态势面临L型的压力,而且这种运行态势是一种新常态,不是短时间就会改变的。在这种增长结构剧烈调整的过程中,值得中央政府高度警惕的问题是,不仅要防控潜在的、可能发生的金融危机因素,而且要清晰地看到这些年中国经济运行中的某些微妙的变化,即在经济运行的底部阶段,出现了行政力量急剧膨胀、公共投资(如市政、地铁)和公共支出(如社保等)急速增加的趋势。一方面,这种力量抑制了一些企业尤其是民营企业的成长空间;另一方面,大量的支出也使一些地方政府的财政收入处于捉襟见肘的窘境。在增长下行的压力下,企业更加感到负担沉重,各界人士由此纷纷发出强烈的减负呼声。
 
 
 
中共十八届三届全会以来,党中央、国务院提出的“三期叠加”理论,基本解决了对当前中国经济怎么看的问题;经济发展进入新常态后的新发展理念,基本解决了深层次的怎么看以及怎么干的方向问题;而推进供给侧结构性改革,则进一步明确了未来经济工作的主攻方向、工作目标和重点任务。当前,推进供给侧结构性改革,振兴实体经济,面临着“如何进一步放松对经济的管制”,以及“如何大幅度地降低企业负担”两个重大问题,它们是中国经济未来可持续发展的基本保障和改革的基础性方向。
 
有鉴于进一步改革的逻辑和框架的宏大性,笔者先对本文所主张的改革理论依据和改革逻辑进行粗线条的描述。
 
第一,本文依据的基本的改革理论,是党的十八届三中全会以来一直坚持的深化经济体制改革的主线,即让市场在资源配置中起决定性作用,同时更好地发挥政府作用。供给侧结构性改革,虽然涉及微观的要素组合和有效供给问题,但是其本质却是通过宏观和微观的制度改革,释放市场主体的活力,充分发挥市场的决定性作用。而更好地发挥政府的作用,则需要在明确政府权力边界和基本职能的基础上,为市场高效率运行创造良好的制度环境。这就是在供给侧结构性改革中,大力强化政府的制度创新和制度供给能力,把制度改革放在重要的地位,不断完善行为规则,通过法定程序为社会组织和成员、市场主体等设立和创新行为规则。经济发展进入新常态的一个重要表现就是,政府从过去的“准市场主体”,转变为市场运行和社会发展设立、修改和创新的行为规则,以此推动经济进入转型升级新阶段。从这个意义上看,在结构性改革中制定规则、创新规则、修正规则,就是改革,就是推动经济转型升级。具体而言,政府层面的制度创新和制度供给能力,就是把新理念、新思想、新方法、新机构、新法规、新政策和新工作载体等,引入原有的制度体系、政策体系和工作体系,实现新的发展组合的能力。在供给侧结构性改革的背景下,政府层面的制度创新和制度供给,需要紧扣转型升级的主线,重点解决发展中存在的结构性、体制性和素质性的矛盾和问题。
 
第二,本文依据的基本的改革逻辑是:(1)政府行政和事业单位改革(产生管制放松效应和减税可能性空间),这是供给侧结构性改革中的两个关键问题;(2)刺激内需扩大(降税费、降负担、惠民生),增强企业的投资能力和信心;(3)消化产能过剩,刺激投资,减少资本外流,恢复净流入;(4)增强发展信心,助推自主创新和产生发展新动能。
 
这一基本的改革逻辑如果要正常运转,每一步都需要诸多内在和外在的条件,比如政府怎么产生自我改革的刺激动力,减税降费的可能性空间在哪里等。就此意义而言,推进供给侧结构性改革是一个庞大的、具有内在联系和制约关系的系统工程,远非一篇短文可以阐述清楚。本文的主要目的,主要是阐述深化供给侧结构性改革的理念和路径,而不是设计详细而具体的改革路线图。
 
以政府改革推进供给侧结构性改革的框架内容
 
以政府改革推进供给侧结构性改革的框架,主要包括五个方面内容:
 
 
 
01
简化职能,精兵强体
 
根据让市场在资源配置中起决定性作用改革要求,首先需要大力压缩政府机构的职能和机构。减税先要精兵,精兵必须简政。如果继续维持现有规模巨大的政府职能,由于支出刚性的作用,很难有较大规模的、又具有实质性的减税降费举措。打破目前这种“减税官困,不减民疲”的两难局面,需要从政策安排和改革推进两个层面同时发力,这是事关供给侧结构性改革的重大举措。一方面,可以从政府改革这头做起,压缩应该放给市场调节、企业自主、民间自管的多余机构;另一方面,可以通过大刀阔斧的改革,大力撤并吃公共财政饭的事业单位机构。有人认为,政府机构和人员改革方案现实很难实施。的确如此,过去有过多次政府改革,最后不仅没有改彻底,反而越改,规模膨胀越大。不过,党的十八大以来的反腐败斗争已经取得了巨大的成效,不仅纯洁了党的队伍,净化了社会风气,也为政府改革提供了一个极其重要的时间窗口和决策契机。目前,我国吃财政饭的事业单位数量太多,层次参差不齐,让各种可面向市场的事业单位、中介机构与政府彻底脱钩,充分参与市场竞争,是可以尝试的重要的降税减费手段,这方面改革的潜力非常之大。
 
02
降低税费,分配改革
 
客观来看,在全球范围内虽然我国的综合税负率并不能算最高,只能说是属于中等偏高的水平,但是如果考虑到土地出让收入,以及大量的无法比较的非税收入即费的问题(如各种地方政府附加收取的费用,以及社保缴费等),中国的总体税负并不低。在此意义上,正如李克强总理在2016年11月28日的国务院常务会议上所强调,各部门一定要统一思想,财政收支压力再大,也要积极为企业减税减负。要让企业过好日子,政府就要过紧日子。降低税费有两层含义:一是把与精兵简政对应的、可能节流开源下来的财政收入,作为降低税费幅度的可选择空间。二是实施结构性减税,把政府部门多拿的部分,向企业和居民转移,这事实上是实施分配改革,目标是增加居民收入,扩大其消费能力,同时让实体经济企业取得社会平均回报率,增加其投资能力。两者都可以产生刺激内需的政策效应。
 
03
放松管制,提高效率
 
精兵简政除了会带来降税负的明显效应外,随着大量的冗员机构和人员的裁并,也必然会在供给侧上产生放松管制的直接效应。与此同时,我们还应积极推进国有经济退出一般竞争性领域的投资与经营活动。这一方面是为了鼓励民营经济的进入,给更高效率的民间经济腾出发展天地;另一方面,也是为了严格控制地方政府的投资规模,降低其土地财政和加大收费的内在冲动。诸如地铁之类的公共投资,已使一些地方财政不堪重负,实际上沦为信贷扩张和货币投放的又一个隐形渠道。目前,政府主导的投资主要是靠借债,地方投融资平台虽然不允许增加借债,但是各种借道融资或者变相融资的做法层出不穷。如果加强对政府资产负债表和投资绩效的考核,就可以适当减少投资的冲动。与此同时,如果放松相应的管制,减少相应的职能,转换政府投资的使用方向,比如用政府的资产来适当地降低社会保障缴费,就可以降低居高不下的社保缴费率,从而切实降低企业的负担。从支持投资到支持社保,是政府民生建设的一个善举,它有利于改进收入分配的公平性和扩大内需。
 
04
扩大内需,产业升级
 
我国内需长期不足的根源,在于收入分配与高速的经济增长过程不相协调,同时在于收入分配改革长期不到位,居民家庭总体收入过低。换言之,经济虽然增长了,居民收入总体上也有了增长,但是在分配端,长期没有解决社会成员之间的公平问题。因此,一方面,高收入者的国内消费边际倾向递减,高收入者的消费增长带动经济增长的潜力有限;另一方面,农村和一部分城市中低收入家庭的需求没有及时跟上来,这部分边际消费倾向递增的人群,其收入不足以支持国内产业的不断扩张。再一个比较严重的问题是,实体经济部门与虚拟经济部门发展失衡,前者往往盈利过低,导致大批实体经济企业处于破产倒闭状态或者游离于倒闭的边缘状态,这极大地影响了实体经济企业的投融资能力。
 
而实质性的减税费行动,将从两方面产生扩大内需的效果:一是增加的居民收入,必然会变成居民尤其是中低收入者的购买力;二是降低税费后的实体经济企业,则得到了休生养息的机会,必然会提升其实际的投融资能力。过去由于内需一直严重不足,中国企业只能长期依赖国际市场、出口导向解决产能扩张问题。这种发展格局存在的一个大问题,就是抑制国家的自主技术创新能力,从而影响创新驱动发展战略的有效实施。因为,为全球跨国公司进行代工,做的是人家研发、设计好了的订单业务,自己专注于加工制造装配生产环节,获取一定的加工生产手续费,往往会被国际大买家长期锁定在产业链的低端,而不能独立进行自主创新。在这种发展模式下,不仅跨国公司会千方百计地封锁、限制和阻挠代工企业的功能升级,而且也会采用较高的“加工费”麻醉专业代工商,使其放弃产业升级的战略和行动。
 
与此同时,如果国内自主创新不足,即使内需有所扩大,国内企业也不能为这种增长的需求提供较为匹配的高质量的有效供给。由此,增长的需求将大概率、大面积地转向海外市场,出现所谓“内需外溢”的现象。2015年,我国社会消费品零售总额达到30.1万亿元,消费对社会经济增长的贡献率达到66.4%,比2014年提高了15.4个百分点,成为经济增长的第一驱动力;同年,我国居民在境外消费达到1.5万亿元人民币,其中至少7000亿至8000亿元用于购物。其中,中高收入阶层境外购物占相当大的比例,并且从主要购买奢侈品牌、高档品牌转向高质量的、性价比合适的日用消费品,这折射出当前我国消费尤其是中高端消费供需结构矛盾。显然,加快推动供给侧结构性改革,是解决消费市场供需错配问题、促进消费结构加快升级、释放内需带动增长潜力的唯一选择。
 
05
平台创新,功能提升
 
以强大的内需促进创新驱动和产业升级,采取的是基于内需的经济全球化模式。建设创新驱动国家,必须基于中国庞大的内需市场,构建基于内需的、由我国主导的新的全球价值链。过去中国加入出口导向的全球价值链,利用的是世界发达国家的市场,与之对应的是为其进行无自主品牌、无自主知识产权的国际代工活动,做别人早已研发好、设计好的外包订单,高附加值环节的产业活动掌控在西方发达国家的跨国企业手里,自己只能做低附加值的加工贸易,成为人家零部件的廉价供应商。在新的国际形势和发展新阶段中,加速进行战略转型和产业升级的一个重要含义,就是要把利用国内低端要素进行国际代工的外向型发展模式,改造为面向国内外市场的自主创新发展模式。
 
这一战略的内涵特征,主要包括两个方面:一是要基于我国不断成长的庞大的内需优势,把各种生产要素“高水平地引进来”。也即,通过国内各种发展平台的建设和制度环境的优化,利用国内巨大的内需为磁铁般的吸引力,大力虹吸全球的人力资本、技术资本和知识资本,使其成为驱动我国创新发展的投入品,以及我国建设创新型国家的生产要素。二是以服务于全球市场(包括中国自身市场的)需求为出发点,“大规模地走出去”,主动地利用全球生产要素。“走出去”不仅是为了消化国内的过剩产能,也不仅是为了获取所在国的自然资源,而是要依托于服务国内市场需求,利用我国巨额的外汇储备资源,在全球范围内大力吸收和就地利用各种先进的生产要素,尤其是我国匮缺的人力资本、技术资本和知识资本。
 
以政府改革推进供给侧结构性改革的前提条件
 
以政府改革推进供给侧结构性改革的战略思路,客观上需要一些较为严格的保障这种改革启动与有效推进的条件和前提。这些条件和前提,也就是实施这一改革框架的重点和难点:
 
 
01
新一轮政府改革要敢于啃“硬骨头”
 
上个世纪末以来的中国政府职能和机构改革,总的来看其过程和结果并不顺利,经历了“收缩—膨胀”的反复,现在似乎又到了政府不进行自身改革,全面深化改革就很难推进的地步。之所以会出现这一情况,主要还在于发动改革的政府,在进行自身改革时遇到了难以避免的阻碍。2017年政府工作报告指出,简政放权、放管结合、优化服务,这是政府自身的一场深刻革命,要继续以壮士断腕的勇气,坚决披荆斩棘向前推进。总的原则是,在稳中求进的工作总基调下,即在稳增长、保就业、防风险等方面的底线制约下,向政府职能改革和调整要发展的新动能,如全面实行负面清单管理制度、制定国务院部门权力和责任清单、扩大市场准入负面清单试点、减少政府的自由裁量权、增加市场的自主选择权等,从而进一步推进政府职能转变,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。
 
02
在央地政府职能改革的基础上,进行财政分权改革和减税让利改革
 
央地政府职能改革,是进行财政分权改革和减税让利改革的前提和基础。只有事权划分好了,具体化、科学化了,才能进行财政分权改革,并真正决定减税让利的幅度和空间。现在的问题是,地方政府在经济活动中一直持续地带有“准市场主体”的特征,这既是市场竞争环境不公允的原因,也是地方政府债台高筑、风险频发的根本原因,还是各级政府向企业收费名目繁多、使企业不堪重负的根本原因。让地方政府逐步回归公共职能,减少其经济发展职能和市场运营主体的职能,是进行财政分权改革和减税让利改革的重要内容。由此,我们才能营造简洁透明、更加公平的税收环境,进一步减轻企业税收负担;并在此基础上,推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,加快制定收入划分总体方案,健全地方税体系,规范地方政府举债行为等。
 
03
实施内需主导、创新驱动的经济发展战略
 
基于内需提升我国的开放型经济发展水平,在新的全球化态势下,其主要目的是更多的全球智慧和资源可以为我所用。全球智慧和资源主要是人力资源,创新驱动实质上是人才驱动。因此,服务于创新驱动的高水平开放型经济格局的构建,也要紧紧围绕科技产业这一中心活动,以人才这个第一资源进行国际争夺战。人才作为生产力中最积极主动的要素,其特殊性在于:他(她)由于受国境线、文化、习惯等限制,其跨区域的可移动性或流动性相对不足。人才的相对不可移动性,是导致国家之间在生产率、产业结构和收入福利等方面存在巨大差异的主因。如果人才可以像资本等要素那样,相对快速的低成本甚至无成本流动,那么国家之间就不存在产业结构方面的差异,生产率鸿沟和收入福利差距很快就会自动填平。因此,千方百计地提高我国对全球创新资源的集聚能力,推进全球优秀人才向中国移动和流动,是在开放型经济条件下推进创新驱动发展的首要政策目标。
 
从国际代工型的模仿发展转向自主创新发展,形成具有引领示范效应的创新模式,亦需要我们有不同于过去的工作思路和方法。换言之,过去的模仿发展较之于现在的创新发展,在科技创业、人才建设等方面有着完全不同的思路,其主要表现为:(1)在动力上,前者是依据于外需由外商直接投资主导,后者是本土企业依据于内需的创新驱动;(2)在要素上,前者是引进资本、机器设备、技术为焦点,后者是以人力资本投资和人才制度创新为焦点;(3)在抓手上,前者重点是建设外向型开发区,后者则要以科技创业、建设创新平台和优化创新环境为主;(4)在政策上,前者主要是针对物质资本,引进实施包括土地利用、税收、信贷等在内的各种优惠政策,后者则是针对人力资本创新,进行物质、精神、文化的鼓励和诱导。
 
在创新格局中发挥引领性作用,需要我们从被动嵌入全球价值链,转向积极融入全球创新网络。为此,要坚持“引进来”和“走出去”相结合,全面提高我国利用全球“大脑”即全球智慧和资源的国际能力。基于内需的经济全球化模式,并不是新的全球经济现象,而是人口和市场规模较大的国家的经济常态模式。与小国必须采取出口导向战略不同,典型的大国经济如美国,从来就是基于内需、享受内需红利的全球化经济体系。首先,美国民众的收入水平高,购买力强,加上人口众多,这使得美国在最终需求规模傲立全球老大的基础上,形成了处于全球价值链高端的市场治理者的地位。其次,强势的国内市场需求,加上其他非经济因素,也塑造了长期的强势美元地位,诱使全球生产要素向美国流动,导致全球其他奉行出口导向战略的国家对其进行大量的出口,使美国可以长期获得低成本的要素和产出品。再次,美国因国内市场巨大和吸引力强,成功机会众多,一直是吸收全球各种要素尤其是高级人才力度最大的国家。2016年我国经济总量已经达到将近80万亿人民币,占美国经济总量的2/3。国际上很多机构估计,在未来10多年内中国经济即将全面超越美国。客观地说,像中国这样有着巨大市场潜力的大国经济,不可能长期依靠出口获取发展动力,也不可能仅选择进出口贸易来实施全球化战略。事实上,世界上也没有哪一个国家的市场可以容纳中国这么巨大的生产能力,更不可能无条件地赞同自由贸易原则,放任中国与其展开长期的竞争。因此,基于内需的全球化经济,是未来中国经济转型发展中客观的、不可回避的战略选择。
 
 
总而言之,我国未来只有进行彻底的政府改革,大幅度放松政府管制和大规模减税,才可能真正实现市场机制配置资源的决定性作用,让老百姓分享到更多的财富,形成内需驱动的全球化经济,从而在新一轮全球化条件下实现真正的内生性经济增长。显然,以政府改革推进供给侧结构性改革的启动点、重点和难点,表面上在于减税降费,而根本上还在于政府如何自觉地推行自身的改革。
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