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姚洋:中国民主化的困境

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专题讨论:民主政治
来源:
2018/08/24 17:05
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   多数中国人,甚至包括国家最高领导人,都对民主持肯定的态度。然而,在过去数十年间,中国的民主化进程似乎并未取得任何进展。其实,就社会结构而言,相比其他发展中国家,中国有更好的民主化基础。在多数发展中国家,社会不平等和族群分化通常是成功实现民主政体的最大障碍,而中国则是少有的经历了现代社会革命的发展中国家。和经历了类似革命的欧洲国家一样,中国的社会革命打破了由精英阶级所控制的旧社会结构,由此而来的平等的社会结构构成了一个开放社会的基石。

   但是,一个有效的民主政体──即除民主选举之外,还有政府在宪政框架之下的可问责性(accountability)以及对民众需求的回应──是需要时间才能建成的。中华人民共和国的前三十年在很多方面走了弯路,后三十年又经历了一条复杂的发展道路。无论是出于有意或无意,在过去的三十年里,中共以经济增长为核心的政策──或称“增长共识”──起到了转移公众对民主化需求的作用。通过保持经济增长并辅以公民自由的扩大,这项政策基本取得了成功,大多数中国人都对共产党的领导表示满意。与此同时,中共逐步完善了对自身的制度化改革,包括党内决策过程的制度化、权力交接的不成文规则、党员数量的扩大以及党内民主等。最重要的是,中共已经由一个无产阶级政党转变为一个不具有明确政治意识形态的政党。

   然而,这些变化似乎并没有像政治理论所预言的那样转变为民众对民主更热切的期望;相反,中国经济的成功却助长了一种乐观的观念,即中国的精英体制可以成为同西式民主相抗衡的一种新的治理方式。这种观念不仅为多数官员所接受,而且也受到许多知识份子的推崇。

   本文首先讨论社会基础和民主化成功之间的关系,并认定中国在这方面具有比其他发展中国家更加成熟的社会条件;然后探讨“增长共识”在中国的形成,以及该政策所产生的一种吊诡性后果,即收入增长和公民自由的扩大缓解了民众对民主的需求;最后,讨论这个后果的可持续性问题,说明政府的问责和回应缺乏体制基础,而建立这个基础的出路只有民主化一条路。

   一 民主的社会基础

   导致民主化失败的原因很多,但和平时期发展中国家民主化最可能失败的地方,是政府不能履行其对公民的承诺。但是,在抽象层次上,民主具有确保政府问责的内置机制,即如果不能满足民众的要求,政府官员会在选举中被民众淘汰。在现实中,民主不能做到这点的原因,主要是长期的社会不平等及其带来的消极后果。

   多数北方国家,如英国、法国、西班牙和俄国,在完成民主转型之前都经历过革命。革命帮助这些国家开始了从古代社会到现代社会的转型,这个转型是人类文明史上迄今为止最伟大的变革,它使人类摆脱了以暴政、无知、迷信和痛苦为常态的境地。这样的变革,在大多数发展中国家才刚刚开始。

   北方国家的革命对世界的影响是十分深远的,即便是对此进行一个最精炼的解释,也超出了本文的范畴和笔者的能力。和本文相关的是,这些革命打破了以精英统治为核心的旧社会结构。法国和俄国革命如此,英国革命似乎温和一些,但其核心仍然是以新兴商人阶级为代表的议会和旧体制下的国王及贵族之间的斗争。虽然旧精英阶级要经过很长时间才退出历史舞台,但革命早已决定这些变化终将发生。

   多数发展中国家的民主制度是在殖民者离开时建立的。殖民者往往通过当地精英阶级来统治殖民地,直至殖民者离开之时,这些地区还很大程度地保留着旧的社会结构。因此,精英统治在新兴民主国家中成为一种通病。社会不平等和经济、政治不平等之间虽然关系紧密,但也有重要的区别。社会不平等是静止的,并对变化有很强的抵抗性。旧社会结构的一个鲜明特点,就是伴随每个人终身的“身份”,社会精英集团具有排他性并且非常稳定。相比之下,经济和政治不平等可以通过个人奋斗和政治运动在短期内得到改善。

   实证研究表明,民主不能确保政府对民众负责的原因与以下三点有关:政客的操纵、民众缺少信息和特定群体的边缘化1,而这些因素都与社会不平等有关。多数发展中国家的政客来自控制着媒体、政府和经济的精英阶层。即使他们并非出身精英阶级,但是为了取得并保持自身的权力,他们通常会迅速同精英集团联合,或直接组成新的精英团体。在一个不平等的社会中,操纵选票或误导民众更加容易。而特定群体的边缘化通常是社会或族群排斥的结果。

   另一个阻碍发展中国家政府对民众负责的因素是民粹主义的流行。乍一看这似乎不合情理,因为民粹主义所要求的,恰恰是政府对民众的呼声做出反应。然而,稍微深入地研究就会发现,现实并非如此。民粹主义的结果往往是过量的再分配,以至于损害政府长期进行再分配的能力。政府会在民众短期压力之下采取有害于经济长期增长的举动,如国有化、发行超量货币,甚至直接没收部分人的财产。民粹主义还会给政客操纵选举的机会,他们会利用民粹主义给予的空间,为民众开出迷人的支票,从而轻松当选。最适合民粹主义生长的地方正是不平等的社会。普通民众不是因为他们比富人穷而期望再分配,而是因为他们认为富人的财富不是通过自身努力获得的。在一个不平等的社会里,富人往往靠有利的社会地位、初始资本(尤其是土地),甚或不法行为获得财富;更令普通民众不满的是,多数公共投资带来的回报也会落入富人手中。因此,立即进行再分配是一般民众最理想的选择。

   总而言之,社会不平等之所以阻碍民主,是因为在这种背景下,政府要么为社会精英服务、要么被民粹主义所“劫持”,要么两者兼而有之。在这方面,中国比其他发展中国家有更好的基础。中国是唯一经历过彻底革命的发展中国家。1911年孙中山领导的辛亥革命推翻了满清王朝,结束了中国两千多年的专制统治;1919年的五四运动继而颠覆了这个专制统治的道德和文化基础;最终,1949年的新民主主义革命彻底打破了中国旧有的社会结构,铲除了其赖以存在的经济和政治基础。

   在人民共和国的头三十年里,尽管中共犯了许多错误,其中一些至今仍没有得到认真对待,但是社会平等程度却得到了改进。土地改革虽然血腥,但它却实现了孙中山“耕者有其田”的梦想;接下来的公社化──撇开它在其他方面所造成的可怕后果不论──进一步平均了农村居民的财产;而工商业的社会主义改造消除了城市中资产集中的可能性。通过立法(主要是《婚姻法》)、教育普及和普遍就业,妇女的地位得到了极大的提高。教育水平是决定一个人社会地位的重要因素,在农村尤为突出,而初等教育的普及基本抹平了这种差距。在卫生保健方面,成就同样显著,农村几乎普及了初级卫生保健体系。最后,社会主义薪酬制度中的平均主义除了造就一个收入上平等的社会之外,还向中国人灌输了强烈的平等观念。尽管它可能包含着嫉妒和其他有害成份,但这种平等观念防止了极端不平等在中国的出现。

   但是,如果说中国具有更好的社会基础来实现民主,那么问题就变得更加棘手了:为何今天的中国并不是一个民主社会?首先,我们应当认识到,中共在人民共和国前三十年间的绝对统治并非例外,英国和法国在革命之后都经历了绝对统治的时期,革命产生的混乱一般需要绝对统治来平息。接下来的问题是,在改革开放三十年之后、共产党也放弃了绝对权力的今天,为何民主仍然没有到来?

   二 经济增长与民众对民主化的需求

   (一)1980年代的民主运动

   1976年毛泽东去世之后,中国处于经济崩溃的边缘。国家经济增长在1970年代前期持续下降,最终在1977年成为负值。更加危急的是,1976至1977年农业产出连续下降,造成严重的食品短缺。在1959至1962年空前绝后的大饥荒之后,一场相似的灾难似乎又要降临中国。危机的压力在促成农村改革的过程中无疑扮演了重要的角色,也最终带来1984年公社体系的瓦解2。

   另一方面,1972年尼克松(Richard M. Nixon)总统访华后中美关系的正常化,为中国领导层开启了一扇观察发达资本主义国家成就的大门,出国考察的官员在回国之后撰写的报告表明,中国在社会主义和资本主义的竞争中──至少在经济竞争中──无疑是失败了。至此,党内的激进派也认识到,如果人民的生活水平得不到提高,共产党执政的正当性将受到威胁。因此,追求经济增长成为党内的共识。

   在中共开始远离激进主义的同时,自发的民主运动也开始兴起。事实上,1980年代的民主运动可以看作是1976年“四五运动”的继续。从表面上看,“四五运动”是群众自发悼念周恩来总理、反对“四人帮”的运动,但其实质是民众在压抑太久之后对自身权利的要求。1970年代末,西单“民主墙”以文革遗留的大字报方式,大张旗鼓地讨论民主问题。在大学校园内,民主竞选选出了学生会领导和区人代会代表。一种说法认为,这些运动之所以存在了一段时间,是因为党内温和派希望藉此向当时当权的激进派施压,迫使其让步。无论这种说法是否正确,事实是,十一届三中全会之后,温和派控制了党,激进派迅速瓦解。

   然而,大众对民主的需求在1980年代持续上升。1980年代早期最显著的经济增长发生在农村,因为只有农村进行了切实的改革。城乡收入差距从1978年的2.7倍降低到1985年的1.8倍3,城市居民开始对现状愈来愈不满。在国际上,戈尔巴乔夫(Mikhail S. Gorbachev)领导下的苏联政治改革鼓励了民众对更多政治自由的要求,同时,中美之间的战略合作关系给中国社会,尤其是年轻学生带来了显著的影响,愈来愈多的年轻人开始将美国的政治模式认定为理想的政治体系。自1986年起,院校学生发起了一系列游行示威活动,开始是要求在校园里有更多权利,后来演变为对民主的诉求。这一阶段的两位共产党总书记胡耀邦和赵紫阳对这些民主运动表示出很大程度的同情,但在他们的掌控之下,经济发展并不容乐观。1988年的通货膨胀率达到18%4,这一数字让中国人回想起1940年代末共产党即将胜利时国统区的恶性通货膨胀。所有的因素综合到一起,最终引发了1989年的学生运动。

   同一时间,东欧和苏联正在发生天翻地覆的变化,共产主义政体一个接一个瓦解,有的领导人甚至被处决。中共内部对此的反应不一,一些人坚持退回旧体制,另一些人认为应当继续改革。这种分裂导致学生运动之后的两年内中国的经济增长停滞和政治改革倒退。直到1992年邓小平南巡之后,改革才得以重新上路。对于邓小平这样的温和派而言,共产党维持政权的唯一途径就是实现经济繁荣,因此改革是必然的。

   (二)经济增长与低民主需求

   中国最艰难的改革都发生在1990年代。价格改革于1994年结束,不但双重汇率被统一,而且大多数商品开始由市场定价。1980年代,国有企业中不涉及所有制的改革并不成功,现在国企终于开始私有化了,这个过程持续了十多年,直到今天还在继续,尽管国企的数目已经不多了。国企改制特别困难之处在于,它涉及成千上万人的就业,在1995到2005年间,近五千万人下岗或失业。1990年代末期,政府也经历了一场改革,不仅裁员15%,而且简化了行政流程,降低了对企业的收费。同时,中国还加速了融入国际社会的步伐,并最终于2001年加入世界贸易组织(WTO)。

   1990年代的市场化改革给予了中国人民大显身手、发财致富的机会,“下海”成为当时的流行语。忽然间人们意识到,相比争取民主,赚钱才是实实在在的。自1992年经济开始增长之后,生活水平的提高就没有让人失望过。1980年代早期,中国是一个人均收入只有200美元的穷国;二十多年之后的今天,中国的人均收入已超越了中低收入国家的标准,达到3,400美元;沿海地区的增长更快,多数沿海城市的人均收入都超过了6,000美元5。这种增长并不仅仅是字面上的,中国人的生活水平有了实质性的提高:人们开始住进更大的房子、购买私家车、穿时髦的衣服,甚至出国游玩。

   虽然农村的收入增长不及城市,但农村的生活水平同样得到很大改善:几乎所有的村子都通了电,多数村子修建了连接主要干道的道路,大多数家庭拥有电视,年轻人都有手机,还有些人购买了摩托车。最重要的是,将近三亿农村人口摆脱了贫困。各种调查普遍表明,农村居民对生活的满意度(更时髦的说法是“幸福指数”)比城市居民更高。这不是因为他们的收入水平比城市人高,而是因为同城市人相比,他们感觉生活水平相较过去有更大的提高。

   2008年中国的城乡收入差距是3.3倍6,为世界之最,但如果将城市和农村分开来看,收入分配其实是相当平均的。全国总体的收入基尼系数(the Gini Coefficient)是0.47,和美国相当;而将城市和农村分开计算时,基尼系数都是0.377。考虑到一个人感受到的不平等很大程度上只与其周遭环境有关,这种程度的不平等并不会引起大众对富人或政府的反对。这并不是说没有渴求变革的呼声,但多数不满都是针对腐败和富人非法获利的行为。和任何发展中国家一样,腐败在中国十分严重,但中国和其他发展中国家的区别在于,中国的腐败官员一直受到审查和严惩。虽然这些措施并不能根除腐败,但它至少能让民众对政府产生信心。

   伴随着经济改革,社会保障在一段时间内被削弱了,但胡锦涛、温家宝政府启动的数个计划,正在重建社会保障体系。在城市,养老保险体系得到重建,覆盖率也在提高;最低生活保障制度向超过二千万低收入居民提供了社会安全网;医保体系正在进行新一轮的改革,目标是走向全民医疗保险。在农村,新的养老保险也启动了。

   收入增长和福利改善的结果是公民自由的增加。改革之前,国家通过所谓的“单位”控制着个人从出生到死亡的全部生活。改革可以说是国家退出社会的过程。如今,只要努力,每个人都有发挥自己最大潜能的机会;在大多数情况下,人们可以为自己做决定;赚钱不再被认为是罪过,同时政府也能尊重个人财产权。2003年胡锦涛、温家宝上任之后,政府甚至在最受争议的土地征用问题上作出了很大让步,2007年通过的《中华人民共和国物权法》让公民可以依法保护自己的财产,包括房地产。

   此外,政府还出台了限制自己权力的法律、法规。1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》给予普通公民起诉政府不正当行为的权力,而2007年通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定政府必须公开包括财政预算在内的非国家机密信息。虽然这些法律的实施远非完善,但它们的存在至少表明政府愿意将自己置于公众的监督之下;对政府官员也构成一种威慑,防止他们过多地滥用权力。这些法律颁布之后,普通公民的确成功利用它们向政府索取赔偿金、获取政府财政信息。

   除此之外,政府对不称职的政府官员的调查和查办愈来愈严厉,比如2008年毒牛奶事件发生后,石家庄市的书记、市长和数名高级官员被撤职。同样的事情在孟学农身上戏剧性地发生了两次。一次是在他刚就任北京市市长的时候,由于未对“非典”(SARS)做出及时处理,他失去了市长的位置;另一次是在他刚就任山西省省长的时候,由于“黑砖?”和矿难频发,他又失去了省长的位置。尽管没有正式规定,但当政府不能对群体事件或重大的突发事件做出正当处理的时候,民众普遍的期待就是相关官员辞职或被撤职。

   这并不是说中国人民已经享受和发达民主社会一样多的公民自由。令中国人民满意政府的原因,主要有两点:其一,人们或许对现状有很多抱怨,但对比今天的生活和三十年前的生活,很少会有人否定生活水平的巨大提高;其二,多数人的生活并没有受到政府的直接干预,或者说,他们可以避开政府的干预。国家可能不给予正当的补偿就征用居民的土地,但多数人并不拥有土地;国家监控言论和网络,但人们可以在私人集会上交流,也可以通过技术或者调侃手段突破网络上的封锁;国家或许肆意向企业收取不合理的费用,但多数人没有自己的企业;国家严格控制政治集会,但在私人集会中,人们仍然拥有很大的空间,比如到公园里参加自发的合唱或参与家庭宗教活动;甚至在计划生育方面,对许多家庭而言,生一个孩子已不是政府强制的结果,而是一种社会习俗。

   公民自由在发达的民主体制中为公民提供一些背景性权利,即当公民感到自身权益遭到侵犯时可以调用来保护自己的权利。这些权利对于长期稳定和建立一个公平、有序的社会来说十分重要。在中国,多数人还忙着享受经济增长的好处,以及随之而来的自由,所以忽略了这些在长期来说更为重要的权利。

   三 问责、回应及其与民主的关系

   一般认为,“问责”是只有在民主政体中才会出现的名词。然而,中国的威权政体也为民众提供了一定的问责机会,特别在非政治领域;而且,政府也在日益增强对民众要求的回应(responsiveness)。问责和回应是一个良序民主所必需的,但两者有很大的区别。问责意味着政府的行为要符合一定规范,答应的事情可以让民众在事后核查;回应意味着政府对民众的要求做出反应。一个有问责机制的政府可能是一个被动的政府,它或许会尽可能少答应事情,因此一个有问责机制的政府不一定是一个给民众办事的政府;相比之下,一个回应民众要求的政府更可能为民众办事,也更可能促进经济增长。

   在一些发展中国家,政府可能有问责机制,但却不回应民众的要求,中国政府则在回应民众要求方面做得比较出色。中国政府在提高国民收入、提供社会保障和保证穷人基本生活这些方面做得相当成功,在特定领域也允许公民自由的存在。除了人代会和政协外,民众还可以通过拨打市长电话、递交请愿书、在媒体和网络上发表文章、游行示威等方式向政府传递自己的声音。虽然政府的打压仍然很常见,但我们能看到政府正在对公众的要求做出回应。这样便带来一个问题:中共这样做的动机是甚么?

   一个简短的回答是,中共的动机在于从民众那里获得执政的合法性。在民主政体中,政府的合法性是经由民众同意的选举和辅助制度产生的。非民主政体中的政府不是由民众选举出来,也不是按照一定的程序产生的,所以它们需要寻找其他的方法获取执政合法性。历史上,统治者常常利用军事力量和迷信获得合法性,一些当代独裁者也试图效仿古人,但都遭遇了惨痛的失败。

   在现今的威权政体中更常见的,是统治者讨好一小部分潜在的反对者,购买他们的支持。这些政体也可能发展经济,但它们允许与其结盟的小团体独吞经济发展带来的好处,军政府统治下的拉丁美洲国家,以及现在的津巴布韦政府都是如此。中国与此不同,中共愿意让社会各个阶层都从经济增长中获益,并允许公民自由的存在。在很大程度上,这和中国的社会结构以及中共自身的政治基础有关。

   笔者在第一节中强调过,中国社会在经历了二十世纪上半叶的一系列革命之后成为了一个相对平等的社会。一个平等社会没有突出的精英团体,利益集团因此失去了组织起来的基础,统治者不会面对某个团体的挑战,因此也就无需购买它们的支持。相反,为了获得执政合法性,统治者会试图讨好所有民众而非某个团体,换言之,政府对社会采取一种中性的态度。中国政府就是这样一个中性政府。这不是说中国政府是无私的,而是说它不会特意照顾某些群体的利益。我们都知道,中国政府的政策是有选择性的,城乡收入差距就是这些政策的结果之一。但是,选择性的政策并不代表选择性意图;对中国而言,政府政策的背后意图是统一的,即全面的经济增长。比如,政府政策偏向于城市并不代表政府偏好城市居民,而是因为城市的生产率高于农村。

   一项政策到底是出于政府对不同人群的偏好,还是统一的偏好下的措施,一个测试是看政府对特定人群的偏好是否是持续性的。中国政府在过去三十年间通过了这项测试,即没有明确地偏向任何群体。改革是一个将权利从国家移交给普通民众的过程,中共在这个过程中没有因为自身内部精英的反对而退缩;改革也重新分配群体的利益,在一些情况下,比如国企改制过程中,很多人的利益会受到损害,这时政府也站稳了脚跟,顶住了民粹主义的呼声;为了弥补农村生活水平的相对下降,政府启动了新农村建设;等等。总体而言,中共在过去三十年间保持了中性的性质8。

   中共能保持中性也和党自身的政治基础有关。在毛泽东时代,党的成员大都来自劳动阶级,经过改革时期几轮思想的转变,党开始吸纳各界成员。一个重要的改变是允许资本所有者入党,同时,许多接受西方教育的知识份子开始在党和政府内担任高级领导职务。最终,中共内部变得和社会一样多样化,这在很大程度上帮助了党保持相对于社会的中性。

   但是,没有西方意义上的民主制度,问责和回应能否持续?一些论者倾向于给出一个肯定的答案,“谘询型民主”就是答案之一9。然而,笔者个人的意见是,也许中国的民主制度会不同于西方的民主制度,但民主制度的基本框架是不可避免的,这包括定期的竞争性选举、权力的制衡,以及民众表达方式的多样化。没有这样的基本框架,对政府的问责就没有保障,特别是当事态要求政府按照既定的规则行事的时候。而由于问责没有保障,政府对民众要求的回应可能是不完整的、或者是有选择性的。

   举例来说,一位印度学者和笔者在一项北京和浙江省瑞安市的对比研究中发现,两个城市对待移民子女教育的态度差别很大。瑞安的经济基础在于制造业,所以当地对合格工人的需求很高,因此,当地学校不仅对移民子女开放,而且还给予困难学生补助。相反,北京希望发展知识型经济,因此不欢迎低教育水平的移民,采取的措施之一是向移民子女征收高额借读费。即使是在瑞安,政府的回应也不是制度化的,而是出于当地政府对当地经济的关注10。

   说到底,当前政府的问责与回应产生于中共对合法性的追求,而不是执行社会契约所内置的机制。然而,不管是否与其初衷一致,中共对合法性的追求将不可避免地把中国引上了民主化的道路。

   注释

   1 Philip Keefer, "Does Democracy Help?", manuscript (World Bank, 2006).

   2 Dali L. Yang, Calamity and Re-form in China: State, Rural Society, and Institutional Change since the Great Leap Famine (Stanford, CA: Stanford University Press, 2006).

   3 〈中华人民共和国国家统计局关于1985年国民经济和社会发展统计公报〉(1986年2月28日),中华人民共和国国家统计局官方网站(下引“公报”均出自此网站),www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t200 20331_15379.htm。

   4 〈中华人民共和国国家统计局关于1988年国民经济和社会发展的统计公报〉(1989年2月28日),www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20020331_15382.htm。

   5、6 〈中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报〉(2009年2月26日),www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20090226_4025 40710.htm。

   7 李实:〈中国收入不平等的现状〉(北京师范大学经济学院工作论文,2009)。

   8 姚洋:〈中国高速经济增长的由来〉,《南方周末》,2008年9月11、18、25日;10月2、9日。

   9 潘维:〈法治与未来中国政体〉,《战略与管理》,1999年第5期,页30-36。

   10 Amita Bhide and Yao Yang, "The State at Work", working paper (India-China Institute, the New School, 2008).

   姚洋 北京大学国家发展研究院、中国经济研究中心教授。

   来源: 《二十一世纪》2009年10月号

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