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田燕刚:为什么取消国家主席限任制是可以接受的?

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2018/08/24 17:32
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近日,中共中央关于修改宪法部分内容的建议引起了非常大的关注,而最为关注的地方就在于取消主席连任届数的部分。非议者甚多,很多所谓“民---士”甚至提出“开倒车”质疑,或者惊呼领导终身制又“死灰复燃”。真的就是如此严重吗?中国的“民-主”就因为这个条文的修改而毁于一旦吗?其实,很多人看到的只是表象,而不愿意更深入地去分析。在我看来,取消主席限任制是一个可以接受的选择。请注意,我并未使用“好”这个词,因为保留限任制和取消限任制仅仅是不同目标选择的结果,而这不同的目标选择并未价值上或者道德上的好与坏的区别。这种区别就好比是:我是为了选择身材苗条而节食,还是选择不亏待自己而大快朵颐。这仅仅是一个二选一的选择题,而这个选择题本身并无标准答案,每一个答案仅仅是代表的选择者的偏好:是更愿意苗条,还是更愿意满足口福。

 

反对取消国家主席限任制的主要理由是“因人设事”。那么站在反对这一观点的立场上,需要论述的是为什么不是“因人设事”。因此,从一个长期从事对抗辩论的法律工作者而言,需要对此进行辩驳的逻辑就应该是:

1、这不是“因人设事”,而是“因事设事”,第一个“事”即是指要选择实现的目标。

2、这个目标是值得选择的,如果愿意更进一步的话,那就是说这是现在必须选择的目标。(这个问题的阐释则将“可以接受”上升至“好”)

3、由于不存在十全十美的选择,因此,还需要论述的是,这个选择的不利后果是可以避免的。

4、横向比较国外(特别是西方发达国家)的限任制是否是绝对的?

 

问题一:国家主席限任制的存废体现的不同目标选择是什么?

 

所谓限任制是“因人设事”恐怕更多是来源于对人心的揣摩。而对人心的揣摩或者说推测是最没有说服力的。正如在刑事案件中,过失杀人还是故意杀人,这并不取决于嫌疑人或者辩护人或者公诉人个人主观想象的嫌疑人当时的心理状态,而是根据已经呈现出来的事实来认定嫌疑人当时的心理状态,比如嫌疑人事前事后的表现、语言、行为,甚至伤害情况(是一刀还是多刀,是要害部位还是非要害部位等等)。同样道理,如果我们仅仅从一个结果上来推测某某人想“一直干下去”,这是没有依据的。“一直干下去”这是一个事实问题,然而这个事实并未发生。因此,不能根据一个没有发生的事实来推断一种心理意愿。即使“一直干下去”的事实发生,也不能必然得出“想一直干下去”。即便是“想一直干下去”也不能得出“想一直干下去”的“恶”。“想一直干下去”既有可能是对“权力的迷恋”(在某种程度上,可以说是不符合大多数人的价值取向),也有可能是出于一种“历史的使命感”的“善”。所以,没有人指责罗斯福打破惯例连任四届总统,同样道理也没有人指责柳传志曾回炉任联想董事长。所以,猜测别人的内心,这是一个毫无价值的判断。

 

其实,我们更应该回到一个制度设计层面来看待这个问题。论述这个问题的前提是坚持中国的现行政治体制。如果根本不认可现行体制,甚至以推翻现行体制为目的,那就是鸡同鸭讲,不在一个频道上。对于为反对而反对者来说:“现存的都是恶的”。如此以来,那就没有继续讨论和争辩的价值。在现行的体制下,是可能存在“实际的国家最高领导人”和“名义的国家最高领导人”的分离。前者是中国共产党的总书记,后者是国家主席。在这个问题上,又会有人提出疑问,凭什么党的总书记是实际的国家最高领导人?其实回答这个问题很简单,因为中国共产党是中国的领导党,也是中国的执政党。即便对于西方国家而言,执政党的最高领导人也是当然的国家最高领导人,这有什么疑问吗?在1993年之前,“实际的国家最高领导人”和“名义的国家最高领导人”确实是分离的,由不同的人担任。1993年后,“实际的国家最高领导人”和“名义的国家最高领导人”的才真正合二为一。二者的合二为一,既有历史的原因,也有现实的考量,还包括传统的因素。毛泽东时代和邓小平时代,其实际最高领导人的地位不在于在国家机构中的职位,而在于其自身的威望和影响力,而当强人时代落幕后,最高领导人的地位就必须要外在职位的支撑,这是来自历史的原因。现实的考量则是改革开放以后频繁的国际交往需要,尤其是现在的“一带一路倡议”。邓小平以副总理身份在出国访问享受国家元首的待遇这只能是特例,而不能是常态。另外,在中国的传统思想中有“名实相符”,“名不正则言不顺”,这也是“实际的国家最高领导人”和“名义的国家最高领导人”合二为一的因素之一。

 

一直有人认为,在中国的政治体制下,国家主席是个虚位元首,并无实权。这个理解并不完全正确。根据《中华人民共和国宪法》,国家主席的职权包括:提名总理,公布法律。而国务院组成部门人员是由总理提名。所以,这不能说是没有实权。而之所以给人造成一种“虚位元首”,其源于中国共产党行实际领导国家之“实”。国家主席作为领导党和执政党参与国家机构的需要服从党的纪律和决定。所以,在党的总书记不担任国家主席时,国家主席形成一种“虚位元首”的假象。如果党的总书记担任国家主席,这样,国家主席就不会是“虚位元首”,特别是在兼任国家军委主席的情况下,这就是真正的元首,其地位与同时兼任国家元首、政府首脑和三军统帅的美国总统类似。

 

上面说这么多,结论就是:“党的总书记”应当是“国家主席”。这才是一个合乎现代国家治理模式的政治体制安排。随之而来的问题则是,宪法规定的国家主席是限任制,连续任职最多两届。而根据党章,党的总书记没有限任。这就有可能再次出现“党的总书记”和“国家主席”不是一个人。如果说开倒车,这才是开倒车。而反对取消主席限任制的人认为,正因为国家主席的限任,才倒逼党的总书记也实际限任,江泽民时代和胡锦涛时代正式如此。事实是否如此,不去猜测(层级太高了,鄙人够不着)。但是,从实证的角度,国法和党规至少现在还是两个体系,国家主席的限任不可能成为党的总书记的限任理由和依据。

 

但是,反对者随之而来的问题就是:为什么党的总书记不能限任?对这个问题的回答就是需要选择什么样的目标。限任制选择的目标是以防止个人长期专权为从而演化为个人独裁为目标,有限的任期和任数将可能的“恶”限制在一定限度之内。而取消限任制则是充分发挥“贤人政治”,以一种相对长期稳定的发展道路为目标,其根本目标是尽可能地扩大“善”。因此,取消限任制与否的争议更深层的原因在于性善论和性恶论的争议。坚持限任制的出发点是人性本恶。人天然地具有对无限权力的无限渴望,而对无限权力的使用具有极大可能导致恶的后果。所以,限制任期和任数将就是对可能的恶的限制。一个恶人(或者说更缓和一点:一个庸人,对于一个国家最高领导人而言,庸也是恶),即使再恶,也就祸害有限的时间。这种观念与西方社会的思想传统是一脉相承的。无论洛克还是卢梭,其在国家起源假说中,均是以人性恶作为出发点,以此强调对权力的限制。现在似乎也有不少人接受这样的观点,一方面对西方思想的追捧,另一方面也源于对历史的反思。而取消限任制倒不是完全以性善论为理论基础,而是坚持和维持现有的“善”,希望充分发挥贤人的“贤”和能人的“能”。正所谓“千里马常有,而伯乐不常有”,正是此道理。支持取消限任制的人,到并不一定是性善论者,其更主要的是立点是:如果是一个闲人和能人,有什么理由不让他尽最大可能发挥自己的能量,为国家和人民造福呢?任期限制是一个工具,那么作为人,难道不应该是去利用工具实现国家和人民最大的福利,怎么反而被工具所束缚。所谓“活人不能被尿憋死”不正是如此吗?而长期以来,在引入西方的法律体系后,我们在一定程度上,过分地强调了程序正义,而忽视了实体正义。

 

更深一层的问题是对唯物史观的理解和认知。唯物史观的基本观点之一是:人民创造历史。正如毛泽东所说:人民,只有人民,才是创造历史的动力。但是唯物史观同样并不否定英雄对历史的推动,而在某些历史阶段,正是英雄的积极推动极大地促进了历史的发展。正如毛泽东带领中国人民站起来,实现民族独立;邓小平的改革开放政策,带领中国人民富起来。只不过,推动历史发展的“英雄”应当是代表最广大多数的人民的利益,应当是顺义历史发展潮流。

 

当然,反对者对此不以为然,认为只要方向正确,坚持既有道路,换人做未尝不可,正所谓“萧规曹随”。持这样观点的人不免过于幼稚。虽有“萧规曹随”,也不乏误国殃民的“纸上谈兵”。一个国家不是一个生产流水线,按部就班即可。国家是一个有机体,国家的治理是一个动态的过程,牵一发而动全身。即便我们谈到法治,也绝不仅仅是依照“现有的”法律法规就可以的问题。因为任何一个国家的法律法规的制定和完善都是一个动态的过程,都需要依据社会生产力的变化、时代的变化、人的观念的变化、科学技术的变化等等不断充实、修改和完善。有人认为,只要坚持法治,就可以避免“人存政举、人亡政息”。这同样也是一种近乎妄想。因为,如果我们把“政”作为一个广义的利益,不仅包括法律法规,同时还包括各种政策、路线、目标,那么我们就会发现“政”同样也是一种动态的演化过程,至于是向好的方面演化,还是向坏的方面演化,那就完全在“人”。最近的例子就是在美国,即便是在这个所谓的“民主典范”国家,特朗普一上台,奥巴马的医保法和TTP就立即被废除或者抛弃。对于美国,作为一个高度发达的世界第一强国,或者还可以经得起这样的“折腾”,但是对于中国,这样一个仍在苦苦追赶的国家,绝无可能经受这样的“折腾”。因此,这自然引出下一个问题:我们是否应当将一种相对长期稳定的发展道路为目标,并以此为出发点,选择取消限任制?

 

问题二: 在当前这个时代,我们是否可以将长期稳定的发展道路作为目标从而选择取消限任制呢?

 

前面已经说到,支持限任制和取消限任制的区别本质上是限制可能的“恶”与扩大可能的“善”的区别。这两种选择并无好坏之分,更不涉及价值取向的高低问题。在做选择之前,我们实际上是在做一个风险评估工作。风险评估包括两方面,一是有利的一面,二是不利的一面。问题二回答的是对有利的一面的分析,也就是说,这个时代是否需要选择扩大可能的“善”,也就是将长期稳定的发展道路作为目标。

 

对这个问题的回答,就必须转向对十九大报告中有关这个时代的认识。对于一个国家和民族的选择,必须和这个国家与民族所处的时代相结合。历史已经对此做出了精准的回答。辛亥革命之后五四运动之前的新文化运动体现的是启蒙,五四运动之后的主体是救亡,中国共产党成立后的任务是以消灭三座大山为目标的新民主主义革命,新中国成立后随着新民主主义革命的完成进入的社会主义建设时间。每个历史阶段都有其固有的任务和使命。同样,十九大报告昭示了一个新的历史时期的到来。现在的中国进入了一个新时代,“这个新时代,是承前启后、继往开来、在新的历史条件下继续夺取中国特色社会主义伟大胜利的时代,是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代,是全国各族人民团结奋斗、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代,是全体中华儿女勠力同心、奋力实现中华民族伟大复兴中国梦的时代,是我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的时代。”这个新时代的社会主要矛盾发生了根本性的转变,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在这个矛盾推动下,中心任务是“统筹推进五位一体总体布局、协调推进四个全面战略布局”。

 

新时代的开局关系到中华民族伟大复兴的光荣使命。在这个新时代,对国家的发展道路、治理模式、政策规划等等方面的设计尤为重要,如果方向错误,那距离目标实现将越走越远。而一个大格局、大方略的形成绝不是一蹴而就,绝不仅仅是一个纸上蓝图那么简单,需要更多的实践和探索。即便睿智如邓小平,改革开放政策的落实也是一步一步推进,社会主义市场经济也不是一夕建成。新时代的设计如此重要,如果有一个有能力的设计师可以一以贯之地为之奉献,用为什么必须拘泥于旧的规定必须限制任数呢?

 

当然,每一个选择都不可能是十全十美,对取消限任制的担忧是可以理解的。因此,对一个选择的风险评估的另一方面是对不利方面的评估与控制。这就是第三个问题。

 

问题三:我们是否可以避免取消限任制后的不利后果?

 

正如反对者担心的那样,取消限任制可能的不利后果是领导终身制以及由领导终身制带来的一系列问题。

 

实事求是地讲,取消限任制在客观上确实导致出现领导终身制的可能。但这仅仅是一种可能。但是,领导终身制是取消国家主席限任制的结果吗?当然不是。正如我们前面所提到的党的总书记是“实际最高领导人”,而党章中党的总书记并无连任数限制。如果我们把“领导终身制”中的“领导”置换为“国家实际最高领导人”的话,那么,取消国家主席限任制会导致领导终身制,这实际就是一个伪命题。

 

从另外一个角度看,我们还需要对名词作一个精准的解读。当我们谈到“领导终身制”时,我们实际预设出一个制度:国家有这样一个制度,一旦某个领导人担任了领导职务,他就将终身担任领导职务。但是,问题是实际根本不存在这样一个制度。而且,从逻辑上说,限任制和领导终身制不是非此即彼的两个概念,比如生与死。不限任数,并不必然意味着终身领导。同时,即便出现一个领导人终身担任领导职务,这也仅仅是一个事实,而不能归之为一个制度。

 

当然,我们也要认识到,人是具有生命周期性的,年数过高并不适宜继续担任领导职务,我们也要尽可能地避免取消限任制带来的“领导终身制”的可能。其实这个问题可以从三个方面予以解决。一是领导人的主观。二是社会大环境。从实践上看,虽然党章并未对党的总书记的连任数予以限制,但是自邓小平以打破事实上的“领导终身制”后,并未再出现终身总书记。而且,虽然中国社会存在对“强人政治”的期盼(对习近平总书记和俄罗斯普京总统的态度可见一斑),但是总体来讲并未从规则层面接受领导终身制(对取消国家主席限任制的热议即为一种表现)。三是党内制度。这是关键性因素。从实证上看,取消国家主席限任制的争议不在于国家主席的任期数,而在于背后对党的总书记连任届数的疑虑。毕竟,取消国家主席的连任届数实质是确保国家最高领导人三位一体(党的总书记、国家主席、军委主席)的制度安排,核心在于使国家主席的连任届数与党的总书记的连任届数的匹配。因此,解决领导终身制的问题在党。实际上,邓小平率先垂范已经解决了这个问题。而且党的领导干部选拨机制和党内民主程序有充分的条件防止制度层面的领导终身制。所以,取消国家主席限任制的不利后果是完全可以避免的。

 

在解决来源于自身的疑虑之后,还需要解决的一个问题就是,国家间(特别是和西方国家)的比较。

 

问题四:西方国家是否存在绝对的限任制?

 

共和制、民主制、政党制等等现代国家的管理制度都是从西方国家引进的。所以,在讨论中国问题时,不可避免地会进行国家间的比较。反对者也正是奉西方民主制度为圭臬,并以此反对取消国家主席限任制。

 

事实却并非如此。美国是某些人眼中的民主典范。但是在美国宪法中,一开始并无总统任期不超过两届的规定,这仅仅是一个貌似美丽的传统,任期不超过两届背后的原因更多的是“无法”连任超过两届,而不是“不想”连任超过两届。美国的前30位总统,有20位总统只担任一届或者不到一届总统。1947年,由于共和党不满民主党长期执政,在控制国会后,经过激烈的党争,才通过宪法第22条修正案,明确总统不得超过两届,并且经过冗长的各州批准,直到1951年才正式生效。

 

至于采取议会制的西方国家,更没有关于连任次数的限制。议会多数党党首就是当然的总理,连任次数取决于该党在每次议会选举的席次。所以,德国总理默克尔自2005年当选至今,担任德国实际最高领导人(德国总统是虚位元首)长达13年,而且还会继续当下去。日本首相同样没有连任限制,只是因为日本自民党的党规规定党首连任不得超过三届,从而限制了自民党党首担任首相的次数。

 

当然,更重要的是,每个国家都处在不同的发展阶段,都有自己不同的国情、不同的发展道路、不同的政治体制和自身的不同传统,中国已经走出了一条自己的发展道路,创造出举世瞩目的奇迹,我们没有必要妄自菲薄,一味模仿。老祖宗早就告诉我们“淮南为橘、淮北为枳”的道理。而这也正是“四个自信”的体现。

 

总而言之,面对各种质疑,我们可以认为,取消国家主席限任制是当前中国可以接受的一种制度安排。

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