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楼继伟:中国经济的未来15年:风险、动力和政策挑战

分类:
实证研究
来源:
2018/08/24 17:52
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   过去15年,中国经济年均增长9.6%。按市场汇率计算,人均GDP从1995年的600美元跃升到今年约4 000美元。按照世界银行的分类标准,已经从低收入国家进入到中等偏上收入国家的行列(世界银行2009年的收入分组标准是:人均国民总收入(GNI)低于995美元为低收入国家,在996~3 945美元之间为中等偏下收入国家,在3 946~12 195美元之间为中等偏上收入国家,高于12 196美元为高收入国家。)。在未来15年,中国经济能否保持它过去的增长表现?本文在对经济增长的国际比较的基础上,讨论中国经济中长期增长的风险和动力以及相关的政策挑战。

   经济增长的国际比较

   根据宾夕法尼亚大学佩恩表(Penn World Table)的购买力平价数据(本文采用基于购买力平价(PPP)汇率的人均GDP值进行国际比较。PPP汇率是指根据各国不同的价格水平计算出来的货币间的等值系数,它有助进行发展水平和结构演变的国际比较。由于市场汇率仅反映贸易品的相对比价而且在短期容易受到资本流动、政策扭曲等因素的影响,以其为基础所换算出来的GDP容易扭曲各国的实际经济水平,而基于PPP汇率的GDP能更好地反映一国所生产的经济实物量的多少。需要指出,PPP汇率并不暗含对现实汇率调整方向的指引,其价值在于通过含有相对客观基准的国际比较,揭示结构演变的方向和政策取向。),中国的人均GDP在1995~2010年期间由3 000美元提高到10 000美元(2005年不变价)(由于Penn World Table(V6.3)数据截止到2007年,本文假设2007~2010年的购买力平价汇率不变,并用人均实际GDP增长率数据推算中国2010年的基于购买力平价的人均GDP值。)。这相当于日本在1951~1967年,台湾省在1970~1987年以及韩国在1970~1989年的发展阶段。如果我们在更长的时间内观察这些成功转型的亚洲经济体的增长经验,可以发现两个特征:第一,它们都呈现了一种“倒U型”的增长模式。这些经济体从初期低收入水平和低增长的状态出发,之后都经历了一段长时间的经济增长大幅加速的过程,然后随着它们的收入水平趋近于发达国家的水平,增长开始逐步减速。第二,这些经济体的经济增长保持很好的持续性,在相对长的时期维持了较高的增速,即在大约30年的时间内人均GDP年均增长7%左右和在40年的时间内人均GDP年均增长近6%。

   从更广的范围来看,日本和亚洲“四小龙”可能是二战后经济发展史中,仅有的从发展中经济过渡到发达经济的成功例子。在非洲和南亚,一些国家由于政治不稳定、种族和意识形态冲突等因素,还陷于“贫困陷阱”之中,从未实现经济起飞。过高的出生率、低储蓄率以及地理和环境劣势等也往往是导致“贫困陷阱”的重要结构性因素。而另外一些发展中国家,它们摆脱了“贫困陷阱”并在一段时间内实现较快的经济增长,但在经济发展水平远未达到发达国家水平的时候,增长率即大幅下降甚至趋于停滞,进入所谓的“中等收入陷阱”。典型的例子包括巴西、墨西哥、阿根廷等拉美国家。这些国家在经历了1970年代的高增长之后,在1980年代初债务危机爆发后经济增长即趋于停滞,在其后20多年的时间里人均收入几乎没有提高。巴西、墨西哥的人均GDP长期停留在9 000美元的水平上,而阿根廷则徘徊在11 000~12 000美元的区间,仅最近几年它们的经济才有较大起色。在亚洲,马来西亚和泰国近年来的经济发展历程也在一定程度上体现了“中等收入陷阱”的影响。

   中国过去30年的增长轨迹基本上重复了日本和亚洲“四小龙”在“倒U型”经济追赶过程的前期阶段所走的道路。不过,与它们相比,由于我们相对稳定的政治制度、较早较快实现的人口转型、在建国初期由医疗和教育改善而带来的人力资本的快速积累以及改革开放政策带来的生产率提高,我们在较低的发展水平上就开始了经济起飞,并且在30年的时间里维持了一个更快的增长速度。特别是自2003年以来,由于我们在人口结构方面的有利变化,由于我们加快了一些促进劳动力转移方面的结构性改革,以及我们在上世纪末大量投资于基础设施提高了整个社会的供给能力,中国经济的潜在增长率可能已经超过了10%。最近两年,在全球经济危机的背景下,中国经济仍然保持非常快的增长。

   中等收入陷阱的风险

   显然,我们不能把过去15年或30年增长趋势简单外推来预测中国的未来增长。经济发展的国际经验表明从中等收入过渡到高收入要比从低收入过渡到中等收入更为困难。当一国进入中等收入阶段,传统的增长部门(如劳动密集型出口部门)的竞争力会因为劳动力成本的上升而被削弱;随着与技术前沿的差距缩小,生产率的进一步提高将更多需要通过创新而不是简单的学习和复制来实现;同样由于将更多依靠创新来实现产品的更新和升级,生产多样化也将变得缓慢,企业只有提高产品质量才能避免贸易条件的恶化;当贸易部门的生产率增长放缓,国内市场的扩张和服务业的发展就成为经济成长的重要决定因素。所有这些都意味着经济增长模式的一个根本转变,这种转变并不容易实现。党的十七大提出加快转变经济发展方式,调整经济结构,扩大国内需求,即反映了我国面对中等收入转型的挑战而作出的战略调整。

   如果说中国有“中等收入陷阱”的风险,最大的风险可能来自于收入分配方面。关于拉美国家收入分配恶化和经济增长停滞之间的关系,已经有很多讨论。与拉美国家相反,日本等亚洲成功者在其经济快速增长的时期保持了收入分配的相对平等。成功的土地改革、符合比较优势的外向型发展战略以及投资于教育实现广泛而平等的教育机会,都被认为是日本和亚洲“四小龙”实现收入平等的重要原因。在高速增长的同时保持收入相对平等,使得中产阶级在这些国家和地区逐步发育成长并成为社会主体。在社会和政治层面,中产阶级的崛起促进了社会的融合和稳定,减少了精英掌控和社会分割的可能。在经济层面,中产阶级往往是企业创新和人力资本的主要源泉,其消费的扩张也为经济由外需向内需转型提供了重要支撑。

   中国的收入分配差距在近年来持续扩大。从基尼系数来看,我国目前的收入不平等程度高于日韩等东亚国家。城乡之间的差距一直是中国收入不平等的一个重要贡献因素。东西部之间、沿海和内地之间的地区差异也导致我们国家整体的收入不平等。市场化改革使得人们可以在更大程度上通过个人努力、技能、创新精神等实现其价值,而这些在计划经济时代都是被抑制的,这必然会导致收入差距的扩大——是一种良性的、恢复性的收入差距扩大(Chaudhuri和Ravallion,2007)。近年来,收入分配恶化几乎是一种全球现象,反映了经济发展的全球化以及技术进步的偏向性,如倾向于使用更多资本和高技能劳动力,而减少使用低技能劳动者,这导致资本回报和高技能劳动力工资的增长持续快于低技能劳动者工资的增长。但我国在经济结构和体制上的一些缺陷,如仍存的对城乡劳动力流动的限制,资本、土地等要素市场的市场化改革不完全,部分行业存在的垄断,财政再分配功能的薄弱等,也是收入分配恶化的重要原因。

   收入不平等容易带来社会和政治的不稳定从而影响经济增长。收入不平等也往往导致机会的不平等,当低收入群体没有能力和意愿投资于自身及其子女的健康和教育时,经济增长的长期潜力必然会受到损害。此外,当收入差距扩大的时候,社会分歧也容易加大,导致各种结构性改革难以推进。中国要成功地跨越“中等收入陷阱”,必须扭转当前收入差距持续扩大的趋势。投资于跨区域的基础设施,建立起有效的社会安全网,以及保证教育、医疗等基本公共服务在地区和城乡间的均等分配,都应该是中国在未来几年改善收入分配的主要政策内容。最近召开的中国共产党十七届五中全会已经提出,实现新型农村社会养老保险制度全覆盖,完善实施城镇职工和居民养老保险制度,实现基础养老金全国统筹。进一步做实养老保险个人账户,实现跨省可接续。目前的收入分配形式决定了加速这些社会保障方面改革的紧迫性。

   中国经济潜在增长率的下降

   假设中国能够成功实现中等收入转型,不至于像一些拉美国家一样陷入陷阱,一些结构性因素也可能导致中国经济的潜在增长率在将来有较大幅度的下降。

   即使以日本和韩国这些亚洲成功者的经验来看,人均GDP以购买力平价计算进入13 000~14 000美元的阶段似乎也就达到了“倒U型”增长曲线的顶点。日本在1971年人均GDP达到14 000美元时,随着布雷顿森林体系的瓦解,“尼克松冲击”带来日元大幅升值,经济增长开始减速。韩国是在1992年人均GDP达到13 400美元的时候结束高增长时代而进入一个相对低增长的阶段。它们的长期经济增长率都由转折点之前的年均增长10%左右下跌到其后的约5%。

   前面已经提到,与日本和亚洲“四小龙”相比,一些结构性因素使得中国经济在较早的阶段实现了经济起飞并维持了更高的增长率。这些结构性因素也可能导致“倒U型”增长曲线的转折点到来得更早一些。人口转型是其中一个最重要的因素。由于计划生育政策的推行,中国在相当早的阶段就开始了人口转型。我们在1970年代中期劳动年龄人口(15~64岁)的比重就开始上升,少儿抚养率就开始下降。从发展阶段来看,这一转型比韩国大约提早了15年。由于劳动年龄人口比重上升带来了劳动力的充足供给,抚养率下降提高了储蓄率,人口转型为经济增长带来了人们常说的“人口红利”。我们过去的高经济成长即反映了这一“人口红利”。由于“一胎化”政策在人口转型中起了重要作用,我国人口结构的变化大约每二十年经历一个周期,而不像韩国过渡得那么平滑。从图5显示的少儿抚养率的变化情况可以看出,我国在过去30年有两个阶段经历了少儿抚养率的较大幅度下降,即1980年代初和2001~2008年。后一个周期少儿抚养率的下降也是2003年以来中国经济保持高速增长并维持高顺差的重要原因。

   “人口红利”来得早也会去得早。根据联合国的人口预测,在2010年以后我们的少儿抚养率基本停止下降,而老年抚养率将开始显著上升,总抚养率在2013年到达最低点之后开始上升。劳动年龄人口在2015年以后就进入零增长和下降。而日本是在1990年代初才进入劳动年龄人口下降和总抚养率上升的阶段,韩国要到2015年几乎和中国同时进入这一阶段。因此,我们发展阶段的提高再加上人口因素,预示着中国经济的潜在增长率在未来三四年可能会由目前的10%以上下降到7%~8%或者更低一点的水平上。

   十七届五中全会通过的关于“十二五计划”的建议,在提出坚持计划生育基本国策的同时,要求逐步完善政策,促进人口长期均衡发展。人口政策的适当调整虽然不会增加未来15~20年的劳动力供给,但对更长期的经济增长将有重要意义。

   持续增长的动力

   事实上,如果中国的人均GDP能在未来保持6%的增长,就可以在20年左右的时间里步入高收入现代化国家的行列。关键在于增长的持续性。城市化和创新将是未来中国经济实现持续增长的主要动力。

   首先,城市化进程的加速,伴随更有效率和更具包容性的城市化策略,将有利于增加需求,改善供给,促进社会平等,成为引领中国经济未来15~20年持续稳定增长的重要发动机。

   与日本和韩国相比,中国的城市化发展相对滞后。日本和韩国在人均GDP达到10 000美元时城市化率分别是50%和72%,中国在2009年时城镇率为46.2%。不过这一数字可能高估了中国的实际城市化水平。从2000年开始,国家统计局统计城镇人口时用“常住人口”而不是“户籍人口”来计算,这样有1?8亿“农民工”被归入城镇人口,但他们并不享有城市人口的各项福利和权利。此外,统计上的“城镇”是行政区划的概念。近几年中国各地推进的城镇化,更多强调城市边界的扩张。一部分农村人口被城镇化,仅仅是因为他们的居住地被划为城镇,而他们的生活方式并没有变化,即出现人们所说的“土地的城市化”,而没有“农民的城市化”(陈锡文,2010)。(陈锡文,“中国城镇化率严重高估”,2010年8月23日。)

   在城镇化总体水平较低的同时,城市发展的结构也存在一定问题。第一,城市规模。我们有很多人口在100万以下的中小城市和城镇,而规模在100万~1 200万的大城市并不多。大量的地级城市规模较小,难以起到有效的集聚作用,不能大规模吸纳就业,也不能更有效率地利用土地资源和各种公共服务。有一些研究表明,中国的地级城市的规模只达到它们最优经济规模的一半。如果这些城市的规模翻一番,它们的人均产出将因为效率提高而增加20%~35%(Henderson,2009)。第二,城市结构。部分由于行政区划条块分割的原因,城市的专业化和分工程度不够,城市间的协作和联系薄弱,大中小城市分工协作、功能互补的城市群还没有真正发展起来。第三,区域分布。我国中西部缺乏特大城市作为自己的增长中心,这制约了中西部地区服务业的发展和经济结构的完善,导致了中西部地区资源向东部和沿海的中心城市流动,不利于中国区域经济的平衡发展。

   要加快城市化进程并且使城市化推进得更有效率和更具包容性,就要求我们加大在基础设施和农村教育方面的投入,并改革城乡户籍制度、社会保障制度和农村土地使用制度,促进城乡一体化的劳动力、资金和土地市场的形成。同时也需要改革城市管理体制、土地管理和规划制度及地方财政体制。我相信这些努力所能带来的收益将是巨大的。首先,在需求方面,以建设新兴城市模式推进城市化不仅带来直接的城市建设方面的投资需求,更促使城市化后居民生活方式改变带来的消费升级需求。由于许多现代服务业必须在一定的人口和经济规模之上才能产生和发展,城市化推进所带来的人口集中和产业集聚,将带动第三产业发展和整个产业结构升级,并由此创造更多的就业机会,进而稳定居民收入和需求。其次,在供给方面,城市化推进带来的农村劳动力向现代化制造业和服务业部门转移将提高劳动生产率。通过这一结构转变,我们的有效劳动供给不会因为总劳动力数量下降而下降。城市化发展将改善目前近2亿流动劳动力的生产和生活条件,使他们融入城市生活的主流,并有意愿也有能力为下一代的人力资本投资,从而有利于提高中国经济长期增长的后劲。最后,更为重要的是,城市化推进有利于全社会国民财富的创造和积累。伴随城市化推进而大量兴建的城市基础设施既产生投资需求又使过剩产能转化为全社会物质财富,而不是廉价出口品。城市化带来的土地升值从本质上是城市集聚效应在财富创造方面的直接体现,土地升值带来的级差地租收益完全可以用于补贴中低收入人群、补充社会养老保险基金,为稳定居民消费需求起到强力支撑作用。

   在创新方面,党中央在2006年就提出了在力争在2020年建成创新型国家的政策目标。当我国的增长模式逐步由要素驱动过渡到创新驱动,长期增长的持续性就得到保证。过去十几年,与外向型经济结构相关,中国企业的技术进步主要是通过对国外技术的引进、消化和吸收来实现的。外国直接投资在这一过程中起到重要作用。国内企业或者与外企合资,或者与跨国公司合作成为其全球生产链中的一环,掌握了新技术和新的生产组织方式,生产出新的产品和服务。这样的创新主要还是以跨国公司为主导的,以国外市场为目标的。当我们步入中等收入社会,国内市场的扩张成为未来经济增长的主要动力时,我们一方面在加强对国外大企业的先进技术进行模仿学习的同时,另一方面也需要更多的本土企业通过创新创造出服务于中国市场、适合中国国情的新产品、新服务以及新的经营组织方式。

   这样的一种本土创新并不必然要求是原始的独创性的创新。原始创新需要以长期的大规模基础和应用研究投入为前提,在目前我国的发展阶段,还不具备实现大量原始创新的条件。发展中国家的很多创新是通过创新生产方式和流程,以更低的成本来生产发达国家已有的产品,使这些产品或服务更适合于本国以及其他处于类似收入水平的国家的市场。这就是所谓的“节俭式创新”(Frugal Innovation),典型例子是印度Tata公司生产的2 200美元的Nano轿车(Economist,2010)。中国的一些企业如华为、阿里巴巴等也是实现这类创新的成功案例。

   创新需要高的固定成本,具有溢出效应并具有高风险,因而垄断、外部性、协调失灵、信息不对称等典型的“市场失灵”也会在创新过程中出现。市场并不能自动地产生足够的创新活动。我国建设创新型国家需要发挥政府的作用,并不是说政府应该直接投入一些大的项目。政府不应代替企业成为创新的主体,而是应该营造良好的政策和基础设施环境,发挥引导和推动作用,如通过普及教育提高劳动力素质、促进各种信息文化的自由交流、改善对知识产权的保护等。从目前的环境来看,两方面的政策环境对于促进创新是非常重要的。

   第一个方面是改善金融环境。创新是一项高风险的投资,它需要一个有效的金融市场来分担这些风险。中小企业往往是创新的主体,而在中国,中小企业融资难是一个长期存在但没有得到有效解决的问题。这大大限制了一些有创新能力的小企业的发展壮大,抑制了整个社会的创新潜能的发挥。中国需要发展类似于国外的村镇银行和社区银行(homes banking),它们接触了解中小企业的情况,尽职调查成本低,可以为中小企业提供基本的融资。由于这些金融机构规模小,国家需要提供清算以及再融资等方面的支持。风险投资是创新型企业和重大创新活动的催化剂和孵化器,它不仅提供了创新所必需的资金,也为创新活动的市场化提供了知识和技能上的转移。风险投资的发展,需要一个发达有效的股票市场,以保证其可以退出并实现收益。显然,我们在银行体系和资本市场方面,还有许多方面需要加以完善和提高,才能起到对创新的促进和推动作用。

   第二个方面是竞争环境。前面已经说过,中小企业是创新的主体,创新往往是由新进入的企业,而不是由现存的企业来提供的。因此,实现创新需要一个好的竞争环境,保证企业的自由进入和退出。中国的一些基础性上游行业和服务业部门存在较多的行政性垄断和管制壁垒。此外,还有一些地区性的和针对不同所有制的进入壁垒。要建设创新型国家,需要制定一套综合的国家竞争政策框架,以保证创新和企业家精神潜力的发挥,保证整体经济的长久活力。

   宏观经济政策

   在中国经济要从一个高增长阶段过渡到相对低的增长阶段,并面对中等收入转型挑战的时期,宏观经济政策需要如何调整?

   在货币政策方面,也需要对潜在增长水平有一个清醒的认识。在这方面,日本和韩国给我们提供了重要的教训。日本和韩国在其经济增长潜力已大幅放缓的时候,试图通过扩张性的货币和财政政策维持增长。例如,日本的劳动年龄人口增长率在1961~1965年期间为年均2.2%,其后下降到1966~1970年期间的1.3%和1971~1973年期间的0.9%。韩国的劳动年龄人口年均增长率在1991~1997年期间为1.4%,比1981~1989年期间下降0.9个百分点。韩国在1990~1997年期间,名义工资年均增长15%,远高于其劳动生产率的增长。日本在1971~1973年期间以及韩国在1993~1997年实施的宽松货币政策刺激了投资的大幅扩张(韩国在1990年代初开始的金融自由化改革对推动投资增长也起了很大的作用。),并在部分年份维持了高增长率。但经济增长不可能长期背离其潜在水平,靠政策刺激维持的高增长往往通过金融或经济危机来强迫实现调整。当1973年第一次石油危机爆发和1997年亚洲金融危机爆发,日本和韩国经济增长的黄金时代也就彻底结束了。当中国经济的潜在增长率下降的时候,政策制定者也需要相应调整对适当的货币总量增长和利率水平的认识。

   在财政政策方面,应该通过进一步税制改革和财政管理体制改革,促进城市化,促进国家整体创新能力的提高,促进社会公平与和谐,提高社会凝聚力。在收入方面,个人所得税应从分类征收最终过渡到综合税制,而不是像目前这样只对工资收入征收累进税。与此同时,个人所得税的累进级距可以简化,最高边际税率可以降低,30%~35%的最高税率较为适宜。增值税应扩展到服务业,取代现在针对服务业征收的营业税,以支持服务业的发展。物业税(房地产税)的开征将为地方政府提供一个稳定的收入来源,有助于引导和改善地方政府的行为,使其更关注于公共服务和民生,减少行为的短期化倾向,有利于城市化的良性发展。此外,改革税费体系以理顺资源价格体系,将有利于中国经济的长期持续增长,也有利于西部资源富集地区的发展,促进区域间平衡。

   在财政管理体制方面,改革的重点仍是2006年党的十六届六中全会提出的“要进一步明确中央和地方的事权,健全财力和事权相匹配的财税体制”。应按照管理复杂性、受益范围激励相容等原则科学界定中央和地方政府的职能,并通过税制和政府间转移支付制度保证这些职能有相应的财力支撑。支出责任的划分标准主要有三条:第一,要看外部性由谁来承担,如果外部性主要发生在当地,职能就应该给当地。第二,要看信息复杂程度,信息复杂程度越高的越适合于基层来管;信息复杂程度低一点、属于全局性的问题适合国家来管,因为属于全局性信息的事情,其外部性往往也是全局性的。第三,激励相容,即在某种制度安排下,各级政府都按划定的职能尽力做好自己的事情,就可以使全局利益最大化,这种制度安排就是激励相容的。所谓全局利益可以用全国GDP、就业、收入分配、环境友好等指标综合表达。从三个标准综合衡量,我国政府间职能划分过于分散,许多应该由中央政府承担的职能中央政府没有承担起来,如养老保险、司法、海域管理、跨域水利建设等。这些都是具有强外部性的跨地域公共品,应当由中央政府提供。医疗保险和义务教育应该在中央政府承担主要费用的基础上,中央协助地方进行管理。通过地方和中央事权的合理划分,我们可以努力达到基本公共服务在城乡、地方和社会阶层间的均等化,以实现机会的平等。

   结束语

   经过30年的改革,我国已经建立了基本的市场经济制度。现在要做的是主动地向和谐公正的社会主义市场经济方向推进。在这一过程中,有一个长期目标,考虑到可能出现的各种风险,而且不因为各种短期的权衡和考量而损害长期的制度和机制建设,将是非常重要的。制度设计往往围绕现实矛盾展开,但现实矛盾通常是短期利益和即期表象的反映。改革必须立足长远,也必然对短期利益作出一些权衡妥协,但妥协的结果最终应该逐步收敛,向长期均衡点逼近。

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