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严泉:现代中国的国家建构:路径之辩

分类:
专题讨论:民主政治
来源:
2018/08/24 18:01
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   探讨现代中国国家建构的演变历程,民国早期的历史是无法忽略的。辛亥革命迎来了远东第一共和在中国的诞生。然而,对于一个专制传统包袱沉重的古老帝国来说,改国号易,建共和难,辛亥之后中国政治就进入反复动荡的乱世,现代国家制度的建构迟迟不得完成。对此,近年来较为流行的解释多是强调市民社会的重要性,“中国现代化发展缺少来自市民社会的动力,近代市民群体的身上存在着许多致命的缺点,无力使自己成为国家政权的掌握者,建立一个真正的资产阶级政治国家。”[1]萧功秦先生更是强调中国传统社会结构对民主政治的不适应性,因为典型的立宪政治,是西方市场经济社会的历史发展的产物,“这种制度与传统社会结构几乎没有任何同构点,它与传统的政治文化(包括人们的信念、价值与习俗)和政治体制没有相容性和结合点。”[2]

   如何构建现代国家,最新的观点来自许纪霖先生的新著《家国天下:现代中国的个人、国家与世界认同》,许著强调立宪国家法治权威的重要性。真正的立宪,无论是君主立宪还是共和立宪,根本的问题不在于通过权力以确立权威,而是建立一个超越权力之上的立宪法则,一个不依赖神魅人格的法理型权威,从而一方面赋予权力以正当性统治,另一方面限制权力的专断性趋向,从而确保政治秩序的长治久安。

   在百年前的民国初年,不通过权力的方式建立权威的理想路径是否存在?当时国家建构的现实路径选择是什么?历史留给后人的路径经验与启示究竟又是什么?探讨民国早期中国的现代国家构建问题,仅有政治思想史的解读可能是不够的,还需要政治史的路径分析。从某种意义上讲,我们不仅要关注“应该是什么?”的必然性问题,还要考虑“可能是什么?”的或然性难题。

   

一、 现代国家建构美国模式的理想与现实

   

   许著专门谈到现代国家建构的美国模式,认为美国革命通过宪政之路实现“公天下”,但民初中国不是以制度的安排、而是通过权力的攫取试图重建秩序的统一,一切围绕着角逐最高权力。[3]

   关于美国革命通过宪政之路实现“公天下”的说法是值得商榷的。美国学者比尔德的研究表明,1787年美国制宪代表都是当时美国国内公债、动产、奴隶主利益集团的代表,只有这些人才能够“凭着个人在经验事业上的经验,深知他们建立起来的政府将要达到什么样的目标……作为实践的人物,他们才能够把一个新的政府建立在唯一可以稳定的基础─经验利益的基础─上面。”[4]比尔德还试图证明,宪法的批准,也得益于地方动产利益集团强有力的支持,因为“动产所有者把新的政府视为一种力量并且保障他们的利益。”[5]

   当然,比尔德的看法只是一家之言,林达在《如慧星划过夜空:近距离看美国之四》一书中已经对比尔德的看法作过评价。但是正如林达所言,代表们不追逐个人在联邦政府的私人权力,可是,这并不意味着费城制宪会议就没有利益之争。他们是各州民众的代表,代表了一方民众的利益。民主并不是大公无私,民众也不是“公”,不是抽象的人民,不是铁板一块。他们是一个个的个人,由不同个人利益的组合出现,所谓“地方利益”,就是其中最基本的一种。[6]

   许著提及美国革命之后的重心并非围绕着权力,也不急于扩大参政权,而是追求制度的转型,通过立宪建立统一的共和制度。其实美国的立宪也是一个不断试错、不断改正的过程。不能将1787年的制宪与殖民地时代的立宪史,以及独立战争后各州的立宪实践割裂开来。麦迪逊等人在《联邦党人文集》中也多次提到殖民地时代与独立战争后各州的经验教训。有美国学者专门研究独立战争时期州议会的立法权力至上现象,认为“州立法机关鲁莽的权力试验,以及它们造成行政机关权威的黯然失色,这些都是权力分权理论冲击革命宪政主义的极好证明。”[7]

   其实书中也提到“美国在建国之初也曾出现过私人利益泛滥、普遍出现腐败、派系与党争等一系列问题。”[8]美国宪法的核心就是分权与制衡,就是针对总统、国会、部长、大州、小州这些政治角色的权力设计的。例如,制宪会议在讨论总统任期时,有人认为如果总统是单独一任,6年或7年似乎是较为能接受的长度,但人们又认为如果允许连任,则4年较为方便。对当时的美国制宪代表来说。他们关注的是如何建立一个强有力的、而又不危害人民自由的政府。汉密尔顿在《联邦党人文集》中曾专门论述行政首脑的任期,认为总统任期关系到其行使宪法规定权力时个人是否坚定;也关系到总统采用的管理体制是否稳定。当然如果任期过长,总统“就会更加容易败坏其品德,堕落其意志”。[9]同时,汉密尔顿也强调任期过短会影响总统对立法机构的独立性,“任期四年,或者任何有限的任期,要想完全达到所提目标,都是不能肯定的;但是可以在达到目标上起到一定作用,即对政府的精神与性质具有实质性的影响”。但是“四年任期会有助于总统具有充分的坚定性,使之成为整个体制中一个非常宝贵的因素;另一方面,四年并不过长,不必因之担心公众自由会受到损害。”[10]

   通读美国制宪史,不难发现美国立宪也是一个艰难的过程,成功关键是制度性妥协。在1787年美国制宪会议上,妥协贯穿整个会议的始终,是宪法最后制定成功的决定因素。从会议一开始,制宪代表们在联邦与州的权力划分、总统选举方式、议员代表比例、奴隶制等一系列重大问题上产生分歧,但是让人钦佩的是,经过艰苦的谈判,他们又在这些问题上达成了众多历史性的妥协。为解决大小州在联邦国会中代表权问题争议的康涅狄格妥协案,被后人尊称为“大妥协”。关于众议院席位分配的妥协,即所谓“五分之三条款”,更是一项妥协的力作。它是南北双方在奴隶制问题上的第一个重要的妥协。如果没有“五分之三条款”的妥协,其他后来的妥协是不可想象的。王希先生在谈论美国宪法的成功经验时中肯地指出;“妥协而果的宪法本身也成为一种妥协的机制。利益的多元化迫使美国社会中的各利益集团之间、部分利益集团与公共利益之间、所有利益集团与公共利益之间始终就各自利益的定义和定位进行着一种多层次的、多方位的各连续不停的谈判。”[11]

   

二、制度变迁视野中的民初国家建构

 

   1913年《天坛宪法草案》的制定是民国初年制宪活动发展的高潮,从这一年开始,历时十年的国会制宪正式揭开了序幕。新生的民国国会也力排众议,先后拒绝了临时大总统袁世凯与地方军绅的制宪要求,依据北京临时参议院制定的《国会组织法》,独自开始了制宪工作。宪法草案的完成不但没有成为中国实施民主宪政的起步,反而宣告了国会遭受袁政府非法解散的厄运的来临。后人每当回顾这段历史时,普遍的看法是袁世凯的独裁统治扼杀了初生的民主政治,并要为这次民主转型的失败承担最主要的责任。但是正如有学者在评价辛亥革命历史结局时指出,过去人们主观认为袁世凯上台就注定了他在数年后必然要搞帝制,这种以事物的结果来代替其过程分析的方法不啻是宿命论和历史功利主义方法。后人所了解的历史都是已经凝固而且再简单不过的既成事实,而某些既成事实的原型在凝固成历史之前,往往是错综复杂和变幻多端的。[12]

   在新制度主义大师道格拉斯.诺斯看来,“不同的行为主体(个人、团体或政府)推动制度变迁的动机、行为方式及其产生的结果可能是不同的,可他们都要服从制度变迁的一般原则和过程。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情形下,行为主体才会推动直至最终实现制度的变迁,反之亦反,这就是制度变迁的原则。”[13]制度创新的作用就是对人的行为产生一种激励效应,“法律上或政治上某些变化可能影响制度环境,使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存外部利润机会成为可能。”[14]如果制度创新没有成功,则表明社会没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到的最低限度的报偿或好处。

   1912年共和制度取代君主专制,即是一种政治制度创新。随后的制宪活动,则是这一政治制度创新进程的推进。制度创新过程中的行为主体不仅包括国会、各政党,还有袁世凯的北洋政治集团,后者更是政治制度变迁的重要力量。1913年末民主化试验的失败,其中最致命性的原因是国会制定的《天坛宪法草案》中“超议会制”的政体模式。从宪政理论上来说,“超议会制”是一种严重违背宪政分权与制衡原则的畸形政治制度,核心是立法(国会)至上,而不是三权分立与制衡。权力之间缺少互相制约的关系,行政权对立法权不能发挥平衡作用、司法权对立法权也不存在制约作用,立法权却可以过度侵占行政权与司法权,凌驾在两权之上,形成立法对行政、司法权力单向的制约关系。[15]不言而喻,这种宪政制度如果实施,将会给国会议员们带来巨大的政治权力。正如许纪霖先生强调:“民初政治的最大纠葛,是民权与国权、内阁制与总统制的争斗,这些争斗都围绕着权力如何分配。国民党要求实行内阁制,掌控以议会为中心的国家权力,而进步党希望建立总统制,借助袁世凯的势力,建立强有力的中央政府。然而,议会权力也好,总统权力也好,如何进行限制和分权,如何在宪政的框架下施行,却被严重忽视,置于次要的位置。”[16]

   而且“超议会制”政体并没有满足北洋派的总统权力目标。1913年8月19日袁政府宪法研究会向国会制宪会议提交一份宪法草案大纲,提出的总统权力主要有:1、有任命国务员及驻外公使,无得议会同意之必要;2、对于两院之议决有复议权及拒绝权;3、有发布紧急命令权;4、有令国会停会权;5、得参议院之同意,有解散众议院权;6、行政最高权委任于大总统,内阁总理及各部总长辅助。[17]10月16日,袁在增修约法咨询文就提到取消参议院对国务员及外交大使的同意权,改为“大总统任免文武职员”。袁还振振有词地认为:“查国务员同意权不容于内阁制之国,惟总统制美国始有此规定。”[18]应该承认此时北洋派提出的制宪要求,例如自由任命国务总理权与解散国会权,正好是符合英国式内阁制度的相关规定。其他权力基本上属于当时法国责任内阁制中总统权力范畴,与当代法国半总统制度总统权力更加相似。袁伟时先生也认为制宪开始时袁与国会其实是内阁制与总统制之争,而且“袁世凯蓄意实行总统制,也没有逸出民主共和的范围”。[19]

   但是国会制宪会议拒绝考虑北洋派的政治利益要求,其总统权力目标在宪法草案中基本上落空。对此,袁世凯及其支持者的反应是非常强烈的。袁在10月25日、11月4日两次通电中公开抨击宪法草案的政体设计。对于宪法草案中紧急命令权的限制性规定,袁表示:“名予大总统以此权,而实操诸委员会少数议员之掌握。”袁认为弹劾权的规定“审判既由议院弹劾,复由议院审判,无异以原告为问官,罪名又由其认定,而其同意人数,比约法则大行减少。凡皆所以达其容易推倒政府之目的。”对草案取消了原来《临时约法》中总统有制定官制官规的权力,袁又滋生不满,“此条文中隐含有官制官规为普通法律之解释。则行政机关之组织,及职权之运用,无复敏活之余地矣。”关于宪法解释权,袁忿忿不平地说:“而宪法之提案修正及解释,统纳入国会权力范围之中。行政机关无复裁量之余地。”[20]弱势总统权力的规划,还意味着北洋派政治权力在未来制度实施后将进一步丧失,其既得政治利益也会受到重大损害。所以袁世凯认为宪法草案是“消灭行政独立之权,比较临时约法弊害尤甚。”这种削弱大总统与政府的威信作法,“使对内对外均无以保其独立之精神,而为国会之役使。”[21]这些是作为政治强人的袁世凯断然不能接受的。

   至于当时作为国家根本大法的《临时约法》,问题更是太多。如在行政与立法权力关系设计上,与当时实行责任内阁制的法国、英国不同的是,《临时约法》赋予议会同意权与弹劾权,但是政府缺乏制约议会的解散权。在责任内阁制国家里,当政府与议会发生政争时,政府拥有解散权,即有权提前解散议会,重新选举立法机关。而《临时约法》却没有规定解散权,形成政府缺乏反制议会的单向权力制约关系。在民国早期(1912-1927年)实际政治运作中,解散权的制度性缺陷对政治转型造成的消极影响是非常显著的。当国会与政府发生政争时,作为政府的一方并不能合法地解散国会、依法重新举行国会选举,以此来解决政治冲突,最后采取的只能是体制外非法的武力解散国会方式。

   有学者认为:“历史学家们经常责备袁世凯破坏约法,但是临时约法本身由于存在许多模糊不清的地方而备受批评。袁世凯不能控制内阁,内阁总理也不能。总理不是代表参议院多数党,他不能控制预算或者是地方政府。参议院可以弹劾政府,但是政府并不能解散参议院。”[22]所以立法与行政机关“万一发生争执,双方都没有合法的手段来制约对方”。[23]与民国早期其他几部宪法或宪法草案不同的是,《临时约法》在多数时期一直是扮演国家宪法的角色,发挥了实际作用,因此其制度性缺陷造成的实际影响是值得重视的。从某种意义上讲,民初宪政在袁世凯死后依然没有走出困境,虽然有军阀干政等外因,其内因则是临时约法的制度性缺陷,难以化解总统、内阁与国会三者之间的权力矛盾。

   无论是1912年《临时约法》的“因人立法”,还是1913年《天坛宪法草案》“超议会制”政体,既没有充分承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益,也没有从制度创新方面实现北洋集团提出的正当的权力目标,从而失去了北洋派对政治制度变迁的支持。对渴望在新体制中攫取更多的权力与利益的北洋政治集团来说,由于政治目标在宪政制度框架设计中落空,不满之情是难以抑制的。民主转型也因此失去了对他们的吸引力,更无法奢望获得他们的支持与推动。制宪最后的失败,恰好是北洋政治集团害怕在未来的政治制度变迁中丧失已有权力,激烈反对的结果。

   在制宪过程中,有关议会制或总统制的政体选择,当然涉及到权力分配,“参与立宪的利益(或利益集团)是多元的,立宪的过程必然是一个协商和妥协的过程,由此产生的宪法也必然是一个多元利益相互妥协的产物。”[24]这是制宪政治的常态。有学者将宪法上的妥协分为形式、实质与制度上三种方式。其中实质上妥协(实质性妥协)是指在双方的某种利益分别得到实现的前提下就原则问题达成妥协,表现为双方互相让步、一方忍让以及价值兑换三种方式。制度上的妥协(制度性妥协)是指在多元格局中国家制度安排以价值中立为指针,并做到权力互相制衡。[25]实质性妥协虽然能够在一些具体问题上达成协议,但是由于缺乏制度保障,这种协议不具有约束力,往往无法遵守。比照美国制度性妥协的立宪模式,辛亥革命时南北双方达成的妥协,其实是一种权力分配的实质性妥协。正是考虑到当时内忧外困的政治现实,南方的革命党人才不得不做出妥协,同意袁世凯担任临时大总统。但这只是一个政治策略,对袁世凯只是暂时性的使用。待革命危机过后,革命党人仍然准备重新掌权。南北议和时同盟会根据总长取虚,实长取实的原则,设想总统取虚,总理取实,期望架空袁世凯的权力,或者让袁世凯成为过渡性质的总统。

   即使是在1913年制宪进程中,民国国会虽然通过总统可以连任一次的《大总统选举法》,并且选举袁世凯担任正式大总统。这种妥协仍然是实质性妥协,更多的是对政治现实的承认,并不具有实质意义。特别是与未来的政治收益相比较,更是微不足道。北洋派也充分认识到这一点,认为《天坛宪法草案》设计的政体制度,“盖其宗旨,本欲使大总统处于无权之地位。今则宗旨固已贯彻矣。”[26]这种政治制度只要实施,必然是“行政实权,在众议院而不在大总统。所谓大总统行政权独立,亦有名无实,其真正独立者,只余国会与法院而已。故此种制度,只能称之为二权分立主义,不得谓之三权独立主义。”[27]

   其实考虑到中国行政集权制度传统、北洋派总统权力与国会各政党立法权力的不同利益诉求,合理的宪政制度选择可以是类似于当代法国的“半总统制”。意大利学者萨托利所说“因为最适用的政体,就是最好的政体。”[28]这种政体制度兼有总统制与议会制的长处。一方面总统有相当大的政治实权,政府总理对总统负责。可以满足袁世凯这样的政治强人对实权总统地位的权力需求。另一方面行政与立法关系容易协调,当政府与议会发生冲突时,总统在同总理及议会两院议长磋商后,可以宣布解散议会,重新举行选举,在宪政制度框架内解决总统与议会的政治冲突。当代法国“半总统制”政治运作相当成功,不但造就了一个强总统,而且产生了一个相对稳定与有效的内阁。20世纪第三波民主化经验也证实,“对民主转型国家而言,半总统制比纯粹的内阁制或总统制更有吸引力。”[29]

   

三、反思现代国家建构的制宪模式

   

   书中提到解决政治失序的途径,可以有两个:“一个是迅速建立强有力的中央政府,平定各种封建势力,以行政权力恢复秩序,维护稳定;另一个是持久的,各种政治势力协商妥协,建立以宪法为核心的宪政秩序,将革命所释放的各种政治力量,吸纳到议会这个蓄水池里面,以避免一触即发的二次革命冲动。这两种途径,前一种以中央权力为中心,速效而不稳定,后一种以重树权威为目标,艰难而具有持久性。辛亥之后的中国,选择的恰恰是走向权力之路。民国初年的三派势力:无论是袁世凯、进步党还是国民党,目光都盯着权力的争夺,而忽视了权威的重建。”[30]

   其实追求权力与建立权威其实是不矛盾的,而且权力分配问题是不能回避的。从理性选择的视角观察民初的制宪活动,国会议员与北洋派都是为了实现自身政治利益最大化而参与制宪活动,“从利益角度的分析来看,人们追求民主制度的动机是因为,在大多数时候民主制度能够实现每个人的利益。”[31]但是民国国会主导了制宪权,政府提出的由中央、地方政府与国会共组宪法起草委员会的议案被国会否决。不仅于此,国会制宪会议先后拒绝了总统袁世凯提出的增修临时约法部分条文、政府派员列席制宪会议等要求。

   因此,民国初年法国式议会制宪的立宪模式是需要反思的。这种模式是指宪法草案由选举产生的制宪议会成立起草委员会负责制定,经议会议决后或是直接生效,或是经公民投票通过后生效。这样做则完全排拆了其他政治利益集团参与制宪的可能性,国会以外的政治势力的利益要求在制宪过程中获得表达的机会是很小的,体现在宪法草案条文中的困难就更大了。这种模式的特点是封闭性的,缺陷是制宪结果往往流于形式与空谈,并不能被包括政府在内的各个利益集团接受,宪法实施的可能性与持久性不强。法国在200年内,总计12部宪法,平均每16年产生一部,换言之,平均每一代人一生要经历三次以上的宪法危机。民初制宪就属于这种法国式国会制宪模式。

   关于法国式制宪议会模式的缺陷,梁启超在民国初年的看法非常有预见性。他有五个理由反对国会制宪模式。一是“起草员不宜过多,以免言庞事杂”,但是民国国会却是人数过多,两院议员将有八九百人;二是国会公开集议,不易保密;三是“宜将国中最有学识经验之人网罗于起草员中”,国会未必能够全部网罗适于编纂宪法之人;四是“宜聘请东西洋法学大家数人为顾问,以收集思广益之效”,但是国会如果聘用外人为顾问,却有失威严;五是“国会为政党剧竞之场,选举委员势不能不杂以政党之臭味,委员会成立后,政党分野亦终难消灭。”[32]关于制宪模式的类型,民国初年就有论者提出美国式与法国式制宪两种模式,“美之制定宪法,特设机关,不惟无改政之繁难,且籍以收统一之效果。法之制定宪法,由国会起草,盈庭聚讼,党见纷歧,亘百年而未定。”[33]

   与法国式议会制宪模式相反的是美国式制宪会议模式。1787年美国制宪会议的55名制宪代表来自各州,不仅有国会议员、州议员,还有州长、法官、律师和军人等许多利益集团的代表。制宪会议不同于一般意义上的立法会议,实质上是一种中央与地方各种政治利益集团参与制定宪法的政治会议。只有在开放的制宪会议模式中,各种利益才可以兼容性的,而不是单一与排斥性的。正如麦迪逊曾经精彩地论述对付政府野心的唯一办法就是“以野心对抗野心”。而遏制利益最大化的唯一办法也是“以利益对抗利益”。只有让各种政治利益集团参与制宪工作,才能有效遏制任何单一性的利益诉求。

   第二次世界大战后现代国家建构的制宪政治实践,以德国经验最为成功,而德国采用的正是典型的美国式制宪会议模式。1948年9月1日,制宪会议在波恩正式组成,各州议会共派出65名代表参加,至1949年5月8日,制宪会议多数通过《基本法草案》,同月23日《基本法草案》获得西部11州批准后正式生效。《基本法》虽然历经多次修改,但一直到德国统一后,仍然保持正式宪法的地位不变,并深受好评,“德国人民之绝大多数不仅尊重且接受基本法。”[34]与德国相反,俄罗斯在苏联解体后的制宪历程却是相当坎坷。从1992年开始,政府与议会分别制定了宪法草案,特别是议会方面“反复强调新宪法最终应由人民代表大会通过或根据人民代表大会决定提交全民公决。”[35]虽然双方一度达成妥协,同意召开各方代表参加的制宪会议讨论宪法草案,但是不久议会代表因不满草案内容而缺席抵制制宪会议,双方矛盾再次升温,最终演变为流血的1993年“十月事件”。叶利欣总统在战胜议会之后,采用了类似美国式制宪会议模式,即由政府主导的制宪会议通过政府提出的新宪法草案,然后采用公民投票的方式于同年12月生效。

   长期以来,法国式制宪议会模式被认为是制宪模式的主流,其主要依据是其符合西耶斯的人民制宪权法理。西耶斯认为,主权属于国民,一切公共权力来自国民意志,国民意志永远是合法的,它是一切合法性的根源。制定宪法不是已组成的权力机构的事,而是由国民委托的、拥有特别权力的代表组成的制宪机构的事。从根本上说,国民不屈从于宪法,宪法从属于国民,只有国民有权改变宪法,判断宪法引起的争端。西耶斯强调“如果我们没有宪法,那就必须制定一部:唯有国民拥有制宪权。”[36]按照人民制宪权的法理,制宪议会作为全民的代表,其地位是神圣的,其合法性来自多数民意,只能通过选举产生。

   但是从立法意义上讲,“通过立法程序而制定的宪法实际上并不具有比其他任何法规更高的权威。从理论上讲,任何后续的立法机构都可以随意修改、增加、否定,甚至违反宪法。”[37]制宪模式的合法性决定宪法的正当性,“宪法是否具有正当性是宪法发挥功能的前提和基础。”[38]美国式制宪会议模式与人民制宪权理论并不抵触,也具有合法性。制宪会议不同于制宪议会,它只是宪法的起草机构,并不需要选举产生。正如麦迪逊所强调的,制宪会议的权力只是顾问和建议的权力,“因此制宪会议设计并提出的宪法,除非经接受者正式批准,否则只不过是一纸空文。”[39]

   当然,再合理的制度路径也需要政治人物去实践,从这个意义上,民主理念的政治认同至关重要。正如美国著名政治学家伯恩斯在评价《美国宪法》与《权利法案》能够存续至今的根本原因时,认为“并不是因为它们是写在羊皮纸上与我们同在,而是因为每一代美国人都尊重、反思并努力理解这些珍贵文献所确立的基本原则和价值观念。”[40]从某种意义上讲,美国立宪模式在18世纪能够成功,除了英美文化传统、殖民地时代的实践等因素以外,也与制宪代表这个独特的群体的政治理念有关。这些被誉为“半人半神”的国父们,不仅拥有过人的政治智慧、高超的政治谋略和务实的政治经验,更重要的是他们都是共和主义者,都信奉民主共和的基本理念。正如本书特别指出:“美国人坚信,只要有适当的制度性安排,各种分散的私人利益可以‘共和’为民族的整体利益。权力总是会追逐私利,但制度的设置却能防止其作恶,转私为公。美国人不仅是这样想的,而且也做到了,成就了现代国家建构的奇迹。”[41]而这一点恰恰是民国初年中国众多的政治人物所欠缺的。

   本文发表于《社会科学论坛》2018年第3期。

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