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谷志军:谁来监督监督者:监督权问责的逻辑与实现

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:24
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近年来,虽然党和国家加大了对腐败问题的查处力度,但是党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。从已经查处的腐败案件和贪腐官员来看,纪检监察等监督部门自身也不是净土,据2015年9月王岐山书记在纪检监察干部监督工作座谈会上介绍,“党的十八大以来,全国纪检监察系统共处分违纪干部3400多人,中央纪委机关查处处置14人”。从权力性质来说,监督者腐败的危害性比一般官员腐败更严重,特别是在监督与制约失衡的权力模式下,腐败的监督者可以利用自身执掌的监督权力来规避、压制甚至迫害反腐败者。由此,带来一个重要的理论和现实问题,即“谁来监督监督者”。对此,实践部门已经作出了回应,中央纪委监察部在2014年4月增设了纪检监察干部监督室,主要承担与纪检监察内部人员有关的信访举报处理、线索调查和训诫惩处,以强化纪委的监督责任。然而,学术界对“谁来监督监督者”的问题依然缺乏系统而深入的探讨,监督权本身的缺陷以及问责监督者的困难迫切呼唤我们对“监督权问责”[①]问题展开前瞻性的研究。
   
   一、监督权问责:决策、执行、监督三分的内在要求
   
   建立一个对人民负责任的政府是现代国家治理的根本目标,而现实中最大的问题是运用什么样的机制才能实现这个目标。对于这个问题,学者们的普遍共识是建立有效的权力制约监督机制。在现代社会,尽管权力制约监督仍然是政治理论家们思考的核心问题,但在西方学术界,这一关切以更加具体的形式被重新表述为“问责”问题。实质上,问责的核心问题也是对权力进行监督和约束以防止出现权力滥用和以权谋私等行为,具体体现为“当A 有义务告知B关于A在过去或将来的行动和决定并为它们进行必要的辩护,一旦出现不当行为将受到惩罚时,A就是对B负责的。”[ [1]]
   
   从权力制约监督角度设计有效的问责制度时需要明确一个基本前提,即权力的分类,因为“首先是由于有了不同类型的权力,然后才出现了一种权力对另一种权力的制约问题”[[2]]。对于权力分类而言,基于不同的历史传统和社会文化环境存在不同的理解。西方国家经典的分类模式,是基于政治机构在议会、政府、法院三者之间的分解将权力划分为立法权、行政权和司法权。以这一分析框架剖析西方国家政治体制时无疑有其独特的解释力,但却不能简单地依此来探讨中国的政治体制,因为它没有包含中国共产党这一中国最重要的公共权力体系。实际上,“立法、行政与司法权力三分背后还有着更深层次的逻辑,那就是基于专业化分工的决策、执行与监督权力三分”[[3]]。政治领域的分工思想最早是由亚里士多德提出,西方后世学者大多将其关于政体三要素的论述与立法、行政和司法三权分立联系起来,实际上这在某种程度上来说是一种误读。正如恩格斯所言,资产阶级理论家们“以其虔敬的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则,事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行日常事务上的分工罢了。”[[4]]
   
   在政治过程中,政治分工是权力制约的必要前提,权力制约是权力分化的必然结果,也就是说,权力制约问题是在权力分化的过程中提出来的。政治分工理论认为,任何政府管理过程都可以分为决策、执行与监督三种不同的活动环节,与此相对应,政治权力也可以划分为决策权、执行权与监督权。根据这一具有包容性和可操作性的权力划分方式,问责也可以划分为对决策权的问责、对执行权的问责与对监督权的问责。其中,决策问责是指“政府及其公务人员有义务就其决策行为向问责主体进行责任回应并据此接受决策失责惩罚的行为过程”[[5]],侧重于对决策权行使主体的监督;执行问责是指政府及其公务人员有义务就政策执行情况向问责主体进行责任回应并据此承担“政策执行阻滞”[[6]]后果的行为过程,侧重于对执行权行使主体的监督。按照决策权、执行权与监督权三分的要求,还需要设置专门针对监督权的问责机制,以确保政治权力行使均受到相应的监控。在此意义上,监督权问责是“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的内在要求。
   
   二、监督权问责:内涵与特征
   
 
   通过中国知网数据库的检索结果表明,国内学术界对监督权问责主题的关注始见于20世纪90年代末期,研究主要集中于对“谁来监督监督者”命题的回应和思考。但遗憾的是,相关研究成果对“监督权问责”概念尚未达成共识,尤其是对这一概念的内涵、特征等基本问题缺乏深入研究,监督权问责仍然是一个有待系统论证的概念。
   
   (一)监督权问责的概念
   
   问责作为一个舶来品,本身就是一个纷繁复杂的、难以捉摸的且颇具争议的概念。[[7]]从学者们对问责的不同定义可以看出,问责本质上是一个动态的权力过程。从这个角度来说,世界银行对问责的定义很好的体现出这一要素。他们认为,“问责包括对政府决策前所进行的,类似信息通报和论证的前瞻性行为;在政府行为过程中所进行的,对行政遵纪守法和工作表现所进行的评估;以及在政府行政结束后进行的质询。”[[8]]然而,这一定义虽然强调了对政府决策和执行及其结果的问责,但是从权力关系的角度理解却并不具有周延性。因为按照政府管理过程的决策、执行与监督三个环节,为了使得问责链条具有闭合性,除了对决策和执行的问责之外,还需要对监督本身进行问责。从这个意义上讲,监督权问责是从监督的角度理解问责的一种特定类型,所对应的是决策问责与执行问责。
   
   从概念上讲,监督本质上是对公共权力行使主体的监察和督促,其本身又是一个被广泛应用且有着多重含义的概念。基于权力向度的不同,监督可以被分为自上而下的监督、平级之间的监督和自下而上的监督三种类型。对于这三种不同类型的监督,“上级对下级的监督是为了行使管理权,因而具有管理的功能;平等主体之间的监督是为了相互制约,因而具有制衡的功能;下级对上级的监督则是为了提请上级注意自己的行为,具有提示的功能,同时,作为一种民主权利,具有参与管理的功能。”[[9]]这就表明,不同类型的监督反映出监督主体之间不同的权力关系,而正是由于监督主体的不同导致了监督功能的差异。基于这样的考量,监督权问责可以被界定为:监督权行使主体就其监督行为向多元监督者进行责任回应并据此接受监督失责惩罚的行为过程。
   
   这一定义包含了防止和纠正监督权力被滥用的四个维度:一是回应性,即监督权行使主体需要主动向内部监督者和社会公众公开相关信息,在面对质疑和询问时做出合理的解释;二是强制性,即当监督权行使主体出现监督失责行为时,多元监督者有能力对其施加强制性惩罚;三是多元性,即对监督者的监督不应是固定的单一机构,而是多元化监督力量的联合;四是广泛性,即对于监督权行使主体的权力滥用行为,需要所有监督力量广泛的监察和督促。在“监督监督者”的权力关系中,回应性、强制性、多元性和广泛性等构成了监督权问责的基本要素。除此之外,监督权问责的一个重要特性在于,它是对监督者的再监督,由于监督本身的多样性,监督权主体一方面是监督者另一方面又可能成为被监督者。对于监督权问责的特征,需要从其与决策问责、执行问责的比较中体现出来。
   
   (二)监督权问责与决策问责、执行问责的区别
   
   既然问责体现的是一种动态的权力关系,因此只有从权力运行的角度才能把握问责的实质,监督权问责与决策问责、执行问责正好构成了以此理解问责的三种类型,反映出决策、执行、监督主客体间的权责关系。从问责主体和客体、权力和责任四个维度,分析监督权问责与决策问责、执行问责之间的区别,可以从中看出监督权问责的特征。
   
   一是问责客体不同。问责客体也称问责对象,“问责客体的制度规定核心是确定问责客体的范围或者说问责对象的范围”[[10]]。从已有的问责法律依据来看,中央和地方层面的制度规范对问责客体的相关规定具有一定的混乱性,问责实践中对问责客体的界定也与相关规定存在一定的脱节情况。造成这一局面的原因在于二元责任主体与一元行政主体之间的矛盾,即按照相关法律的规定,行政主体仅限定于能独立承担责任的行政组织,而在具体问责实践中,责任主体不仅包括行政组织而且还涵盖其公务人员,两者之间的矛盾给责任主体认定带来了困难。为了解决问责客体范围界定的难题,就需要从权力运行的角度对其进行分解。从这个意义上讲,决策问责的客体是具有决策权的权力主体,主要是党政“一把手”;执行问责的客体是决策的具体执行者,主要是行政部门执行人员。而监督权问责的客体,则是对决策和执行进行监督的执法人员,主要包括纪检、监察、司法、审计等部门,这些人员本身就是法定监督者。
   
   二是问责主体不同。问责主体即实施问责的部门和人员,从内容上讲,问责主体可以分为同体主体和异体主体两类。其中,同体主体是指问责主体与客体从属于同一个组织体系,异体主体是指问责主体与客体分属不同的组织体系。[[11]]从当前的问责实践来看,主要都是在党政组织体系内部进行的,是由上级党政机关及其领导人发起和实施。虽然这种同体问责是必要的,它反映的是政府上下级或同级之间的权力控制关系,但同体问责不可避免地会表现出民主性缺失、公正性不足、公开性缺乏等方面的问题,因而需要异体问责作为必要的补充。实际上,基于不同的问责类型,问责主体的侧重点也是有差异的。决策问责的主体需要依靠专门的监督机关,如纪检监察部门、司法机关;执行问责的主体主要产生于行政系统内部,一般是上级政府部门和行政首长。而监督权问责的主体,除了需要由纪检监察部门承担监督责任之外,尤其需要新闻媒体、社会公众等异体问责主体发挥应有的参与作用。
   
   三是权力行使不同。问责主客体间的权力关系,实质上是一个权力的分配和归属问题,意味着不同主客体之间施加控制和影响的可能性。权力的分配决定着哪些主体能够向失责官员问责,而权力的大小则决定着实施问责的程度如何。基于问责主客体关系的不同,问责权力行使方式也存在差别。由于我国权力关系的基本格局是两套权力系统并存,“一套是居于领导、执政地位的‘党’的权力系统;另一套是以全国人大为最高国家权力机关的‘政’的权力系统,这一系统包括由人大授权产生的行政系统,即各级人民政府”[[12]]。在这样的权力系统中,重大决策主要由党委通过集体决策的形式产生,各级人民政府主要负责执行。因此,决策问责权的行使主要由党的纪委监督系统发挥实质性作用,执行问责权的行使主要由行政系统内部监督部门以及上级党委负责,都体现出自上下的单向度权力关系。而监督问责权的行使,除了党委和行政系统内部之外,外部监督主体也是重要的监督力量,由此形成双向互动的多向度权力关系。
   
   四是责任类型不同。由于问责是对政府及其行政人员失责行为的责任追究,对责任的划分和认定就成为问责的关键环节之一。一般来讲,政府责任被描述为“政府及其公务人员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任”[[13]]。随着政治分工的发展和政府职能的分化,必然需要制度化的岗位和具体的个人来落实相应的责任,并按照履职的要求组织机构和配备人员,但是对于如何划分责任类型却存在着不同观点。根据行政专业化分工和政府职能分定的需要,政府责任可以划分为决策责任、执行责任与监督责任三类。从权责关系的角度讲,决策责任主要是对决策失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决,造成重大损失、恶劣影响等情形应当承担的责任;执行责任主要是政府组织及其行政人员在执行决策目标的过程中,出现失责行为或履职不当应当承担的责任。而监督责任则是法定监督主体对政府决策和执行行为及其结果负有的监督职责,其又可分为首要职责、重要职责和专门职责。
   
 
   三、“强监督—弱制约”模式下监督权问责的现状
   
   从权力制约监督的角度讲,问责的核心是对权力进行必要的监控以防止出现权力滥用和以权谋私等行为。然而,由于制约与监督是两种不同的权力关系和控权制度,我国传统上重视上级对下级、中央对地方的权力监控而忽视横向及上下级权力主体之间的权力制约的情况形成了“强监督—弱制约”的模式[[14]],使得制约制度的功能被削弱,同时监督制度的固有缺陷被放大。这种控权模式下,“谁来监督监督者”的困境表现的更为突出。
   
   第一,监督权的被动性及其问责困境。监督权的被动性是指行使法定监督权的整个过程中只能根据当事人的申请行为和内容进行裁判,而不能主动启动监督程序或擅自变更当事人的请求。托克维尔曾把被动性视为监督权最重要的特征,认为司法监督权“只有在请求它的时候,或用法律的术语来说,只有在它审理案件的时候,它才采取行动……如果它主动出面以法律的检查者自居,那它就有越权之嫌”[[15]]。从性质来说,监督权自身不是主动的,监督工作是预防和纠正过错行为而开展的活动。监督权的这种被动性被认为是与积极制定各项法律和政策的决策权,以及管理和执行各项行政事务的执行权间重要的区别。由于监督权的被动性,它主要是是一种看守性的、否定性的力量,与目标或产出之间只有间接的、微弱的联系,因而对既有监督者的监督只能等发生监督事实并出现监督失责行为时进行,难以直接按照原有监督机构和目标体系的设置来实现责任追究。对被动监督权的监督,往往只能通过继续设置新的监督机关的方式来实现,这样不仅会导致监督机构的不断膨胀,而且也无法提升对监督权行使的直接监控效能。
   
   第二,监督权的从属性及其问责困境。监督权的从属性是指监督权在特定的权力结构中与决策权、执行权不是平等的相互制约和协调关系,而是在监督意志的表达方面处于依从和附属地位。在政府组织架构中,监督部门的任务性质决定了该部门对宪法授予的政治权力危害以及具备的干扰能力最小。司法监督部门“既无强制、又无意志,而只有判断;而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”[[16]],因而监督权是三权中最弱的一个,容易成为其他两种权力的附属。具体而言,监督权容易成为上级权力在下级权力结构中的延伸,进而也容易导致监督权与其他权力主体间无法实现均衡。由于监督权的从属性,监督制度的控制措施更多是针对掌权者而非权力本身展开,上级对下级的监督和同级之间的监督也都表现出依靠监督者个人权威而非制度安排,下级对上级的监督则是形同虚设,使得监督职能处于进退两难的境地。对从属监督权的监督,监督者的主观意志在其中发挥了重要作用,监督的可选择性决定了监督问责的可规避性,从而只能依赖上级部门和领导通过运动式方式强力推动。
   
   第三,监督权的分散性及其问责困境。监督权的分散性是指基于对决策权和执行权进行监督的需要而分散设置监督机构,导致监督职能的分散而难以形成监督合力。从机构设置上讲,中国的监督机构可以说是非常多的,自上而下、从中央到地方,党的系统有一套、政府系统有一套。虽然有如此多的监督机构,但是当前政府的监督主要是依靠党的监督系统以及政府内部上级对下级的监督。专司监督的权力被分割成“由检察机关行使的法律监督权、由隶属于行政机关监察部门行使的行政检察权、由隶属于总理的审计部门行使的审计权”[[17]],这种监督权的分散配置客观上也导致了监督职能的分散,使得原本就相对弱小的专门监督部门更加无法发挥应有的监督效能。由于监督权的分散性,监督过程容易存在效力递减的问题,虽然上级对直接下级拥有绝对的权威,但是假如有多个监督权力关系叠加,那么对于间接上下级的权力影响势必会急剧削弱。对分散监督权的监督,除了依靠党委部门强力推动之外,难以整合现有机构形成监督合力,分散出击无疑抑制了监督机构为追求目标而实施全面、连续监控的能力,而且也提高了监督监督者的成本。
   
   第四,监督权的事后性及其问责困境。监督权的事后性是指权力滥用的性质、范围及其影响等只能在权力运用之后才能得到呈现,从而导致监督权行使是一种事后行为。基于公共权力委托代理关系,权力代理主体可以拥有完整事权,只有在违背委托意图时,才会受到制裁。也就是说,“监督主体并不直接干涉正常的权力运行过程,监督权的运行处于一种蛰伏的状态;多数情况下只有在违规行为或者不利后果发生后才会从蛰伏状态启动为积极追责状态”[[18]],其重心在于对违法、违规行为事后的纠正与惩罚。对于监督者而言,最为经济有效的做法就是进行事后监督,而不是对权力运行过程进行全面的检查和督促。由于监督的事后性,权力监督不可避免成为“救火式”的惩罚和纠错行为,这样虽然也可以制止甚至纠正某些权力滥用行为,但是对于那些已经造成的损害结果却于事无补。对于事后监督权的监督,依赖事后监督主体和被监督对象的双重信息,这种信息的不对称性和滞后性使得监督权行使主体可以通过操控这些信息来规避事后监督,由此很难在监督者的努力与成果之间建立因果联系。
   
   四、通过监督权问责实现问责链条的闭合循环
 
   建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制是规范权力运行、防止权力滥用的基本保证。在这样的权力结构模式之中,由于监督权具有非生产性质、是一种纠错的权力、有着难以管理的性质、需要广泛的社会条件的支持等原因,而被认为是一种具有内在贫困性的权力。[[19]]监督权的内在贫困性,不仅带来监督权在权力结构中的失衡,导致监督存在弱监、虚监、漏监等问题;而且也带来监督者滥用权力的风险,导致管理和监督监督权的困难。为此,需要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,通过建构对监督权的问责机制实现问责链条的闭合循环。
   
   一方面,通过落实纪委的监督责任强化内部问责。针对当前制约与监督两种不同权力逻辑下监督控权的局限性,以及监督系统内部“党政权力监督体系强而社会权力监督体系弱、执政党对国家政权监督强而党内监督弱”[[20]]的现状,对于监督者的内部监督和问责,当前可行的方式是落实纪检监察干部监督室的再监督职责。具体来讲,各级纪委在监督权问责方面:一是协助党委健全责任分解、检查监督、倒查追责机制,开展对监督主体的责任制考核、强化责任追究;二是督促和监察各监督部门落实惩治和预防腐败工作、明确相应的监督责任,加强督促指导、促使监督权的行使依规合法;三是开展对纪律执行情况的监督检查,强化党员干部的组织意识和纪律观念,对监督者自身的腐败进行执纪问责。同时,还要建立监察、检察、审计等监督部门之间的相互制约与协调机制,通过互相监督减少监督权主体自身的权力滥用和以权谋私等行为。
   
   另一方面,通过完善人民监督员制度强化外部问责。虽然落实纪委的监督责任对于监督者的内部监督有其存在的必要性和价值,但从世界各国的经验来看,从根本上解决“谁来监督监督者”的难题,还得依靠社会公众的外部监督。在这方面,我们从2003年开始就探索出了人民监督员制度并自2010年开始得到全面推行。然而,从这些年的实际运行来看,人民监督员制度还存在权力属性的错位、民意代表性的先天不足、检察机关的过当主导、监督效力的刚性缺失等缺陷,其监督效果并不明显。[[21]]为此,应该改革和完善现有的人民监督员制度:一是扩大监督范围,将监督扩展到检察机关之外的其他监督机构,并将监督内容扩展到检察机关自侦案件之外的普通案件;二是提升监督效力,赋予人民监督员制度相应的司法强制力,让人民监督员直接介入司法监督过程。切实将人民监督员制度由内部监督转变为外部监督,是落实监督权问责的努力方向。

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