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鄢一龙:六权分工:中国政治体制概括新探

分类:
制度创新
来源:
爱思想网
2018/08/23 15:26
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   摘要:本文提出了中国政治体制“六权分工”的新概括,即党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权六项国家权力的分工体制,它是基于职能的分工体制,而不是分立体制,党的领导统合是分工体制的基础。六权分工体制是在长期实践过程中探索形成的,渊源于革命战争时期,党的八大开始奠基,文革期间受到了破坏,改革开放后,开始恢复重建,并不断完善。

   

   关键词:六权分工 中国政治体制 三权分立 党国体制

   

   当代中国政治体制是基于中国国情,在长期实践探索过程中而形成的。党的十七大将其概括为“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”[1],但尚未形成统一概念的表述。西方学者是将中国政治体制是视为普遍政体理论的某一类型而描述的,而这又是以西方为中心参照的,是作为现代西方政体的对应类型而加以描述的。

   

   本文尝试通过梳理中国政治体制实际运行架构,将中国的政治体制概括为领导权、立法权、行政权、协商权、司法权、军事权六权分工体制,并通过梳理党的中央机构组成的变迁,来梳理“六权分工”体制形成过程。

   

   一、中国政治体制的争论

   

   广义的政治体制概念涵盖了政治制度的各个方面,既包括政权组织形式,还包括国家与社会,国家与人民的关系,在中文文献中与经济体制改革对应,通常用于政治体制改革的讨论;狭义的概念就是指国家权力的配置方式,西方文献源流中主要是指称政府组织形式(form of government ),马克思主义文献通常指国家政权的组织形式,二者并无实质区别。本文是在狭义上使用政治体制一词。

   

   中国政治体制的官方表述可以追溯到党的十三大是“人民代表大会制度”与“共产党领导下的多党合作、政治协商制度”,到党的十五大加入了“民族区域自治制度”的表述,党的十七大报告以来又加入了“基层群众自治制度”。这一官方表述也是政治教科书与中国学者普遍接受的观点。[2]

   

   这一表述是符合中国政治实际的经验概括,但是尚未形成统一的理论框架。同时,并未准确描述中国共产党所处的国家核心领导地位,党的领导并不仅仅是基于党际的领导,而是对于整个国家的领导。

   

   西方理论对于中国政治体制的描述总体上是西方中心主义的。其中一个源流是所谓“极权主义”(totalitarianism)研究,随着现代国家的形成,传统威权政治体制对于社会的能力达到了空前的程度,出现了像纳粹主义和斯大林主义那样“极权主义”的政体[3],极权主义对于政治权力的垄断被概括为六个特征:单一的官方意识形态;单一的大众政党,其典型特征是一人独断领导;通过技术垄断了对传播媒介的控制权;通过官僚来实现对国民经济的中央控制和指导;秘密警察体制;垄断武装力量。[4]

   

   由于中国建国初学习和引进了苏联政治模式,中国政治体制一度也被视为“极权主义”,高度集中的权力通过意识形态建设,党政军组织对于国家进行全盘控制,[5]全能型国家权力控制渗透到社会的方方面面。“极权主义”概念由于其浓厚的意识形态建构色彩,日益丧失其解释能力,对于解释中国政治体制这一标签更是缺乏说服力,毛泽东时代国家权力对于社会的影响,更多是基于动员与说服,而不是极权主义理论所描述的单向的中央极权控制,六十年代后期暴露出来的高层政治之间的分歧也使得研究者认识到并不存在单一的权力控制体系。七十年代以后,西方学者有机会亲身观察中国的政治体制,特别是改革开放以来,中国政治体制的调整,大部分西方学者都认识到不能将中国政治体制归入“极权主义”这一特定的历史类型。

   

   “极权主义”解释失效之后,“威权主义”(authoritarianism)分析成为西方政治学分析中国政治体制的主流概念。[6]这一理论认为中国作为向现代作为转型期的国家,社会力量逐步开始壮大,但是在传统权威衰落的过程中,需要国家权威保持其转型过程的稳定,从而出现了过渡型的威权主义政体。

   

   “威权主义”同样是一个“西方中心主义”但是涵盖范围极广的描述性概念。它主要从政体分类的角度出发,将 “理想民主”和“极权主义”两个极端之间漫长的连续谱上的几乎所有政体均纳入其中,虽然它对西方国家的政体演变具备一定解释力,但是用来解释中国则“分辨率”极低,从近代以来,中国政治体制已经发生了巨大的变化,但都被笼统地归到威权主义体制名目下[7]。许多学者已经意识到现代中国政治的发展使得威权主义的解释力大为下降,需要加以修正,在威权主义之前,加上形形色色的限定语,例如碎片式威权主义(fragmented authoritarianism)[8]、有韧性的威权主义(resilient authoritarianism),[9]等诸多版本,[10]这些概念将中国视为威权主义的升级版,试图解释中国体制不同于威权主义特征的部分,以回应中国体制表现出来的活力。

   

   将中国体制视为威权体制的修正版并未提高这一理论的解释力与分辨率,反而使得这一理论出现了众说纷纭的现象,多达几十个的不同限定语,本身就反映了威权主义概念解释力的困境。不论极权主义、威权主义,还是修正版的威权主义都是一种西方中心的政体分类思维,其根本性问题在于既没有描述中国权力的实际配置状况。

   

   与“极权主义”和“威权主义”密切相关的另是“政党-国家”(Party-State)的理论(或说“党国体制”、“党政体制”)。这也是“比较共产主义”研究发展出来的一个概念,[11]萨托利将党国体制简明的概括为公共行政只是党务的副产品[12]。不少西方学者都将中国政治体制概括为党国体制, “政党-国家体制和列宁主义的法团主义”[13],党国互动过程中推进“政权建设(State-building)”[14]。国内也有不少学者认为是一个“党国体制”或者“党政体制”[15],现代中国是“定格了的政党-国家形态”[16]。

   

   党国体制概念与“极权主义”和“威权主义”密切相关,政党对于国家权力的控制,恰恰是所谓对于社会总体权力以及威权体制的核心,这一概念在解释中国体制表现出的适应性上,也出现了困境,像沈大伟等人开始主张中国的政治体制将形成一种新的具有收缩与调适能力的新的“政党-国家体制”。[17]

   

   如同有学者指出的那样 “中国共产党是理解当代中国政治的钥匙”[18]。既便没有主张中国是党国体制的许多学者,也都将中国共产党置于中国政治体制分析的核心,例如陈明明将“党的领导、人民当家作主、依法治国”的“有机统一”的官方表述作为中国政治制度的 “价值体系”[19]。储建国认为在“人民代表大会”法定制度之外,还有中国共产党的党内制度[20],胡鞍钢、杨竺松将执政党制度作为中国政治制度的最重要方面[21]。这些概括同样没能有效界定中国共产党与国家政治组织的关系,并未形成统一的描述框架。

   

   我们可以看到在处理中国共产党领导这个中国政治体制核心命题上,两类文献采取了萨托利说的单数政党与复数政党两种不同的处理方式,“党国体制”的概括将其视为单数政党,这一概念本身就是矛盾的,如同巴克所言,不论是党吸收了国家,还是国家吸收了党,这两者都是一元体系(a system of unitarism)[22];而基于政党协商与党内制度的概括,将共产党视为复数性的政党,这实际上是将政党制度与国家制度分离的看法。

   

   这两类文献实际上都只是界定了中国共产党的双重属性一个侧面,中国共产党既不是西方式的选举型政党,也不等同于列宁主义政党,从政党引导与组织功能来看,它是一个先锋性政党,而从国家政权组织来看,它是承担着国家领导权的核心国家机构。[23]

   

   本文提出了中国政治体制的一个新的概括--“六权分工”,即党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权六项国家权力的分工体制。这一概括希望改变西方中心主义的观察,从中国实践自身形成理论体系,同时又试图突破原有的经验性提炼。

   

   “六权分工”是将其作为与西方政治体制对等的不同权力配置方式来加以考察的,不同于与极权主义、威权主义与党国体制将中国政治体制作为西方竞争性选举民主体制的反面来看待,将关注点聚焦于政治权力功能,而不是政治权力的限制。

   

   与“党国体制”的解释不同,“六权分工”概念认为党的领导权并不外在于国家权力,而是作为国家权力的核心组成部分内在于国家权力,“党国体制”解释的一个问题在于将党外在于国家并掌握着国家,从实证意义上,这并不符合中国权力的实际架构与实际运作,从规范意义上,也使得党领导权的合法性与规范不能够在国家公共权力规范中加以说明。王绍光、汪晖等学者已经开始探讨“党国”——“国党”的概念转换的可能性。[24]中国共产党作为国家的创制者,建国过程是一个党国体制,但是当共产党从革命党向执政党转变,其所掌握的领导权力就转变为公共权力,其执政权力的合法性来源就从武装革命夺取政权转变为其为人民服务的能力与绩效,并受到成文与不成文的宪政架构制约。[25]共产党各级委员会作为国家核心权力机关,它掌握的权力是公共权力,从这个意义上,它当然是“国党”,而不是“党国”。

   

   极权主义、威权主义与党国体制都认为党垄断了国家权力,而“六权分工”概念认为党的权力只是国家权力的核心部分,而不是整体,它需要与其他性质的国家权力来共同组成完整的国家权力架构,它的整体性并非由于垄断所有权力,而是由于其需要对不同权力进行统合,而这种统合能力又是分工体制的基础。

   

   二、六权分工概念辨析

   

   政治体制的核心就是国家权力的配置与运用。 “三权分立”体现了权力分立的思想,最初源自洛克将权力划分为“立法、行政、外交”[26]的划分,并由议会掌握立法权、国王掌握后两者。后来,孟德斯鸠将之进一步理论化,提出“立法、行政、司法”三权分立[27],三权分立只是一种理想形态[28],孟德斯鸠所推崇的英国政体并不符合所谓“三权分立”原则[29],但是其三权分立后来成为美国等国家政体设计的理论来源。

   

   “六权分工”是与三权分立不同的政治权力配置原则,它是分工原则而不是分立原则。经济分工是指基于交换关系协作条件下的分工,而政治分工则是指基于政治协调条件下的分工。主要在于两类的职能分工。首先,横向职能上的分工,不同的权力性质是指其所承载的不同国家职能;其次,纵向职能上的权力分工,大权与小权的分工,这种分工也包含着支配与被支配的关系。

   

   与三权分立的各个权力分支有不同的合法性来源不同,权力分工体制认为是整全的国家权力授权。卢梭认为现代民主的达成是“公意”的实现[30],西方的民主理论与实践都表明,这种不可分割的公意,不论通过聚合式民主,还是协商民主都难以得到有效表达。[31]葛兰西说现代政党而不是个人才能成为人民集体意志表达的管道,而现代政党只有承担其作为全体人民代表者的角色时,才能成为公意表达者。中国政治权力分工制的基础是党的领导权,是对中国共产党和全国人民代表大会进行了“整全”的主权授权,从而避免了主权的裂解然后在此基础上进行党领导下的权力分工。或者按照孙中山的表述是权能分治,政权和主权是统一的,分工主要是在治权方面。[32]

   

   权力分立体制是通过将权力分开,并相互制衡,来实现野心对野心的对抗,[33]基本目标是为限制国家权力以避免其作恶,但却对集体行动构成了制约,因此被称为静态的制度架构。权力分工体制是通过权力的统合、交叉来实现权力之间的相互分工与配合,从而更高效地实现公共职能,基本目标是有效配比国家权力以促进其实现共同体的善。

   

   六项权力分工体制,既有分工有有配合共同推进共同体的善。党的领导权关键在于决策,恰恰是要指明方向、提出目标、设计路线图;协商权使决策更加科学化、民主化;立法权将党代会提出的目标和路线图,转化为国家目标和国家意志;行政权和军事权落实党的决议与国家法律;司法权提供法治保障。

   

   权力分立体制设想权力可以截然分开,从职能、人事两条途径,实现权力的分置。实际上难以截然分开,行政权力、立法权力和司法权力相互交叠的地方众多。[34]权力分工不将权力彻底分开而是承认权力之间的交叉与协调。首先表现为权力按照集体领导与分工负责的方式运行,虽然各有权力分工,但是这种分工由必须受制于集体领导,重大决策都是集体做出,各权力系统运行受到集体领导机制的监督。其次,权力职能之间相互交叉,党政权力之间难以分开,其他各种权力也多有交叉。最后,人员在不同系统横向流动,不同权力的系统的公职人员都属于干部体系,可以跨部门的调动。

   

   权力运行过程中的交叉责任(集体领导)、交叉职能与交叉履历使得权力运行参与者拥有共同经验和共同语言,成为他们之间有效合作的前提,这种共同经验使得权力的参与者不是分立体制下的否决者而是建设性的输入者。不同职能之间并不相互对立,而是在一个统驭全局的中心权力之下进行各自的分工,是以合作为目标的分工。这种权力交叉也是有效相互监督的前提,正是权力的交叉提供了权力相互介入的环节,使得监督成为可能。事实上美国的三权之间的制约,并不依靠所谓的“严格分立”,而是依靠不同权力之间相互重叠之处来进行制约。[35]

   

   三、六权分工架构

   

   六权分工体制不同于三权分立,也不同于议行合一体制。党中央行使领导权,全国人民代表大会行使立法权,国务院行使行政权,全国政协行使协商权,最高人民法院和最高人民检察院行使司法权,中央军委行使军事权。六权之间不但有横向分工,也有纵向分工。(见图1)

   

   党的领导权处于纵向权力分工的最顶层,对整个国家发展方向起到引领功能,对其他五项国家权力具有支配和统合的功能。对于立法权引导其参与决策协商,形成决策共识,审议通过党提出的建议与主张;对于行政权通过党政分工不分开的方式,使得党的方针政策得到有效贯彻实施;对于协商权,引导其围绕党中央确定的中心与大局开展参政议政工作;对于司法权主要是领导司法机关正确贯彻党的路线、方针,不具体干预司法机关独立行使职权;对于军事权通过“党指挥枪”体制,实现直接领导、绝对领导。

   

   全国人大的立法权处于纵向权力分工的第二层,它也是一项统合性权力,国家主席、副主席由其任免,“国家行政机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。[36]

   

   行政权、协商权、司法权、军事权处于纵向权力分工的第三层,在党的领导下分别履行自身职权,并受到立法权的制约与监督。

   

   “六权分工”是中国实际政治权力架构。《中华人民共和国宪法》对六项国家权力都有明确体现,其中全国人民代表大会立法权、国务院行政权、中央军事委员会军事权、最高人民法院和最高人民检察院司法权在《宪法》第三章国家机构中加以规定,党的领导权与政协的协商权在宪法的序言中明确体现。

   

   在中央工作的党的十八届中央委员会政治局常委、政治局委员、中央书记处书记成员分别处于六个权力系统,在党的领导权系统有2.5名政治局常委、7.5名政治局委员、5名中央书记处书记、23.5名中央委员;行政权系统有2名政治局常委、5名政治局委员、1名中央书记处书记、57名中央委员;立法权系统有1名政治局常委、2名政治局委员、7名中央委员;协商权系统有1名政治局常委、1名政治局委员、1名中央书记处书记、12.5名中央委员;司法权系统有1名政治局委员、6名中央委员;军事权系统有1名政治局常委、2.5名治局委员、42中央委员(见表1、表2、表3)。[37]中央国家机关也分别处于六个权力系统中。(见附表1)这反映了中国国家权力的实际配置方式,以及六权在政治权力格局中的位置。

   

   (一)党的领导权

   

   国家领导权是国家指引方向、确立目标、做出最高决策、并动员资源推动目标实现的权力,它是最高国家权力,是对其他权力构成支配性的政治权力,在君主制中领导权为君主掌握,在三权分立体制中由不同权力分支的首脑掌握,在六权分工体制中由中国共产党的中央机关集体领导掌握。

   

   党的领导权主要是指“政治、思想和组织的领导”,这几个方面恰恰是领导力(leadership)的关键要素。“党按照总揽全局、协调参与的原则,在同级各种组织中发挥领导核心的作用”。[38]

   

   党的中央委员会与地方各级委员会掌握国家领导权的核心国家机关。中共中央总书记担任国家主席、中央军委主席,政治局常委、政治局委员与中央委员担任不同国家机关的领导人,这是事实上确认党拥有国家领导权的制度安排。国家的重大决策由负责的国家机关提出,并经过反复酝酿协商,再提交党的中央机关做出决策,再由负责机关去贯彻落实。

   

   通过在其他国家机关设立各种类型的党组织是实现其领导权的重要方式。在非党组织的领导机关中设立党组,通过对党组的领导实现对其领导机关的领导,十八大以来,党中央加强了对于全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作的领导。通过在其他国家机关设立党的基层组织,使得的党的政治领导与思想领导能够贯彻到其整个组织系统。

   

   党的领导权也通过党管干部的体制来贯彻,中央组织部部长任政治局委员、中央书记处书记,通过干部队伍的教育、培训、选拔、考核和监督实现组织领导。党的领导还体现为思想领导,在十八届党中央中,排名第5的政治局常委分管意识形态,通过中宣部系统实现思想领导,部长担任中央书记处书记。

   

   党中央还通过加强巡视制度和纪律检查制度实现对其他机关的领导与监督。巡视制度核心在于政治巡视,使得党的领导权进一步下沉到各个机关的下一级部门。纪律检查实现了对权力的监督,排名第6的政治局常委任中央纪律检查委员会书记,中央纪律检查委员会副书记担任中央书记处书记。2016年11月中国在三省市试点国家监察体制改革,监察机构与纪委合署办公,预计未来会由纪委书记分管监察委员会,这将使得纪律检查权与国家监察权结合,并实现对于国家公职人员全面监督。

   

   (二)全国人大的立法权

   

   狭义的立法权一般是指创制具有法律功能规范的权能,包括制定、认可、解释修改和废止法律的权力。广义立法权是指国家立法机关以狭义立法权为中心行使的全部职权。

   

   全国人大所行使的广义立法权的涵盖内容是相当广的。《宪法》规定的全国人大的职权有15条,概括起来包括以下四个方面的职权:1、立法权,修改宪法、制定法律等;2、选举权,选举各国家权力机关领导人选; 3、审批权,对于重大方针、政策、建制的审查与批准;4、战争和和平的决定权。

   

   《宪法》规定全国人大是最高国家权力机关,国务院是其执行机关。从将行政权置于立法权之下这一点上看,中国的政治体制更接近于英国等国家实行的议行合一体制,和美国立法、行政相分立的制度不同。但是与议行合一体制又根本不同,全国人民代表大会在中国共产党领导下行使立法权。

   

   全国人大的立法权同样是一个统合性权力,各国家机关领导人员由其任免,并接受其监督。同时,我国人大的立法权实际运行是通过事前的充分协商来吸纳事后的制衡,以使得它与党的领导权相兼容。

   

   (三)国务院的行政权

   

   行政权是执行法律、执行领导机关决定、执行权力机关意志的权力。中华人民共和国国务院是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关,国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。

   

   国家行政权无疑是国家权力中最广泛的权力,它涵盖了管理国家内政外交各项事务的权力,随着现代国家职能的扩张,行政权的内容也日益广泛,我国《宪法》第八十九条赋予国务院十八条职权,概而言之,有以下几项:行政法规立法权、国防权(我国宪法将领导和管理国防事业建设的权力赋予了国务院)、外交权(管理对外事务,同外国缔结条约和协定)、经济社会管理权(编制国家规划、管理经济社会各项事务等)、组织管理权(管理行政区划、管理民族事务、管理编制、审计、监察等)。

   

   行政权的这种重要地位也反映在党的十八届中央委员会的权力格局中。国务院也是最为庞大的国家机关,国务院下设办公厅、25个组成部门、1个直属特设机构、15个直属机构、4个办事机构、13个直属事业单位,以及16个国务院部委管理的国家局。

   

   党的领导权与行政权分工不分开,通过设立财经、外事、科学、文教等小组来实现对于国务院有关部门的归口领导。行政部门是立法部门的执行机关,由立法部门产生,并对立法部门负责,受立法监督,同时行政部门也大量参与全国人大的立法。行政权同样也要对政协提案做出回应,受到协商权的监督。行政权也和司法权有大量的交叉,公安机关的侦查权、司法部的司法管理权也属于广义的司法权范畴。

   

   (四)全国政协的协商权

   

   协商权是一种话语权,是指政治过程中,提供建议意见的。政协的协商权指其担任一定国家领导职务,参与政治决策,讨论重大问题,共商国是。

   

   协商权作为领导者正确决策的辅助性权力,有助于解决决策者信息不对称和有限理性的问题,它在任何政治体制中都存在。在中国政治实践中,将协商权作为一项正式的国家权力,在宪法序言中加以确认,《宪法》序言规定“中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织”,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在于发展”。

   

   全国政协的职能包括政治协商、民主监督、参政议政。全国不同机关都有一定比例的民主党派和无党派人士担任领导职务,共同参与国家管理。重大决策参与协商,进行监督批评的权力。这包括决策制定和实施过程中提出意见,中共制定重大政策总是要征求民主党派、无党派人士的意见,进行广泛、充分的协商;同时政协对其他任何公共治理相关的问题提出意见,对政府提出建议和批评。当然咨政权不但政协拥有,全国人大、各种类型的智库等都发挥重大决策的内脑与外脑的作用。

   

   (五)最高检与最高法的司法权

   

   司法权一般指将法律适用于具体案件的专门化活动。狭义的司法权只包括审判权,但稍宽的定义则包括检察权。司法权同样在党的领导之下,党的领导并不干预具体的司法活动,通过设立政委对司法工作进行领导,最高法院院长、最高检察院检察长都担任中央政法委委员,并担任中央委员。党对于司法的领导是宏观的领导,并不介入具体的个案审判,法院、检察院依法独立行使审判权和检察权。党的十八届四中全会进一步确立了这一原则,决定完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。

   

   在六权分工体系中,其他几项权力都是在党的领导下的主动性权力,司法权属于一个被动性的静态权力,它对于其他权力具有纠偏和监督的功能,而它在党的中央领导机构中处于一个较为边缘的角色,有利于其避免受到领导权与行政权的过度干预,十八大以来,保障其独立行使审判权和检察权机制进一步加强。司法权同样也受到立法权的监督,审判机关与检察机关由立法机关产生,并对其负责。

   

   (六)中央军事委员会的军事权

   

   军事权是国家的核心职能,属于国家权力的不可缺少部分。在我国,军事权是指“巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,努力为人民服务。国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设,增强国防力量。”

   

   我国《宪法》军事权包括军事建设、领导、指挥与执行,战争的决定与宣布“战争的决定权、宣布权、指挥权和执行权”[39]。全国人大有决定战争与和平的问题;国家主席宣布战争状态,发布动员令;国务院领导和管理国防建设工业;中央军事委员会领导全国武装力量。

   

   党对军事权实行绝对领导。从古田会议开始就确立了“中国共产党对军队实行绝对领导”的组织原则。党中央总书记担任中央军委主席,中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员是合二为一的最高军事领导机关,并通过军委主席负责制、政治委员制度、支部建在连上等制度安排来实现党对军队的绝对领导。

  (文章有删节)

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