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侯猛:党是如何领导政法工作的?“党与政法委”关系的展开

分类:
制度创新
来源:
2018/08/23 15:27
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【中文摘要】“党与政法”的关系涉及各政法部门、政法委员会和党委三方,不能将“党管政法”简化等同于政法委员会管理政法事务。实际上,政法委员会的职能定位,只是党委领导政法工作的助手和参谋。政法委员会虽然负责联系与指导各政法部门,但各政法部门也可以直接向党委请示报告工作。向党委请示报告的去向,可能是提交党委常委会讨论,也可能是报送分管政法的党委常委。而最后的处理意见,有时又会批转由政法委员会具体执行。从长期来看,改革的着力点应贯彻党政分开的原则,逐步废止党委、党委常委、政法委员会批示或讨论具体司法个案的做法。政法委员会可以与社会管理综合治理委员会做一定程度的职能分离,主要做务虚工作,侧重在思想和组织上保证党对政法工作的领导。
【中文关键字】“党管政法”;政法委员会;联合办案;宏观指导;案件协调
 
一、问题的提出
 
   当代中国的政法系统,不仅包括公安、检察和审判机关,在党内还设立政法委员会。作为党委领导政法工作的职能部门,政法委员会不仅负责宏观指导政法工作,有时还具体协调解决疑难案件。这使得政法委员会有时受到干预司法的批评。[1]
   2002年,我也曾带着同样的疑问,对基层某县级政法委员会的运作情况进行实证调查。当时的研究发现:政法委员会影响或干预司法到什么程度,随着各政法部门权力关系对比的强弱和财政支付能力的多少而变化。特别是作为“一把手”的政法委书记,如果逾越界限,很可能会违反合议制原则而干预司法。因此,受上述因素影响,不同地方、不同级别的政法委员会的运作过程也不尽相同。[2]
   基于个案研究所提炼出的上述推论,虽然有一定的解释力,但还没有涉及对政法委员会制度的整体评价。特别是近10多年来社会形势发生巨大变化,在不少公共事件的背后,似乎仍可以看到一些地方政法委员会的影响。例如,在“佘祥林案”[3]、“赵作海案”[4]中,冤案的最终形成,就是地市一级的政法委员会两次协调定案的结果。而在更多地方,还出现政法委员会牵头成立“专案组”、组织各部门联合办案的现象。[5]
   但是,是否如一些学者所认为的那样,若将政法委员会这一组织机构撤销,冤假错案就因此一定会得到大幅度减少?我并不乐观。如果没有细致的制度替代和配套,旧制度的匆忙废除,可能还会引发新的、更为严重的后果。[6]实际上,政法委员会只不过是党委领导政法工作的一环,尽管是重要的一环,但并非全部。除了政法委员会具体协调政法事务以外,各政法部门也可以直接向党委请示报告,分管政法的党委常委也可以对政法事务做出批示。仅仅从法治理论的角度去简单地批评政法委员会这一组织形式,显然是忽略了中国政法治理方式的复杂现实。因此,需要从事实再出发,通过全面梳理党与政法的关系,从而深化对政法委员会的认识。
 
二、政法委员会与各政法部门的关系
 
1制度规定:指导与联系
 
   1980年初,中共中央决定成立政法委员会。在《中共中央关于成立政法委员会的通知》(中发[1980]5号文件)中,对政法委员会职能的表述,首先是“联系、指导政法各部门的工作”。此处所谓的“联系、指导”,讲的是政法委员会与各政法部门的关系。
   这与1949年政务院政治法律委员会“指导与联系”的职能表述是基本一致的。依照《中华人民共和国中央人民政府组织法》第18条的规定:“政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会[7]和民族事务委员会的工作。”作为政治法律委员会主任的董必武和副主任的彭真,在党内还负责联系、指导法院和检察署的工作。这说明当时的政治法律委员会(在官方文件中亦被简称为“政法委员会”),实际上还联系与指导法院和检察署的工作。这在1951年5月31日中央人民政府政务院、最高人民法院、最高人民检察署的联合指示(联政秘字第三五六号)中也有明确规定:“省级以上人民政府内设立政治法律委员会,负责指导与联系民政、公安、司法、人民检察署、人民法院、人民监察委员会、民族事务委员会等部门的工作”;“专署级及县级人民政府有必要并有条件时,经省级人民政府批准,可逐步设立政法联合办公室,以便加强对政法工作部门的统一领导”。[8]
   对于政治法律委员会“指导与联系”的职能,1952年董必武在政法干部训练会议上是这样说的:“我们在大行政区和省设立政法委员会,就是为了帮助总的领导上解决政法部门的具体领导问题,它和政法部门是‘指导与联系’的关系。对这几个字的解释就是:当指导者指导之,当联系者联系之。这样做,从政府组织法讲,从实际工作讲,都不受影响,并不因此影响各政法部门在政府中的地位,也不影响各部门的独立业务”。[9]
   在实际运作中,1949年前后,中共以军事管制委员会的名义接管各地城市的政权,包括旧政法机关。[10]政务院政治法律委员会在成立以后的主要工作,就是帮助建立各级政法部门和国家政权,指导政法事务。1951年5月31日中央人民政府政务院、最高人民法院、最高人民检察署联合指示(联政秘字第三五六号)中规定:“鉴于各地政法工作任务的繁重,特别是目前组织有关各部门协力进行清理积案和组织劳动改造等工作的急需,所有省(市)和行署以上的人民政府,有条件时均有迅速建立政法委员会的必要。”[11]
   早期政治法律委员会的一项主要任务,是帮助建立各级国家政权和开展优抚救济。1951年,彭真代表政治法律委员会在政务院第八十四次政务会议上做报告时提出,该年工作任务中的第一项工作就是:
   加强政权建设。全国各级人民政府应按规定召开人民代表会议及政府委员会与行政会议。除尚未进行土地改革地区的县以下政府及有其他特殊情形者外,均应尽速创造条件,于本年内召开人民代表会议,代行人民代表大会的职权。所有十万人口以上的城市,年内应普遍召开城区与郊区的人民代表会议。所有已完成土地改革的农村,应召开村或乡人民代表会议,选举村或乡人民政府。各地应注意革命残废军人和烈、军、工属的优抚工作,并使国家的优抚和救济工作与广大群众的优抚互助运动相结合。[12]
   不过,以1954年一届全国人大一次会议的召开为标志,国家政权建设以及立法工作,[13]在经过一段时间过渡以后,逐渐从政治法律委员会的指导与联系职能中分离出来,自成人大体系。但在人事安排上,负责政法事务的彭真,此时仍担任全国人大常委会副委员长兼秘书长。随着国家形势的逐渐好转,优抚救济的民政事务虽然仍是政法工作的组成部分,但在全部政法事务中的比重有所降低。[14]政法委员会指导与联系的工作,越来越集中于公检法三机关的事务。
 
2联合办案的传统
 
   在建国初期,党的另一项更为急迫的主要工作是政治斗争。在毛泽东代表党中央亲自多次指示下,[15]镇压反革命运动大规模开展,以巩固新生政权。但是公检法三机关本身就在建设之中,原本实力就不足,因此,一方面需要通过发动群众、开展群众运动,组织群众的治安保卫委员会来协助政府进行镇反,[16]另一方面就是采取各政法部门联合办案(又称联合办公)的做法。1951年,彭真明确提出:“在目前情况下,我们尚不宜过分强调各部门间的精细分工,应该提倡各个部门相互间和各个部门内部都围绕着重心工作而通力合作。”[17]而在各地,为了从重从快镇压反革命,在各级党委主导下,公检法的相互配合基本上变成了联合办案。
   联合办案的做法,一度受到董必武半公开的批评。1955年,已经转任最高人民法院院长的董必武,在同苏联法学专家谈话时就说:“我们有些时候超乎正常,如在镇反工作中,有些地方在下面就是公安、法院、检察院共同成立办公室,公安主办,检察院批准逮捕后法院出名判决,一个会议上就决定了。说明过去在运动中办案有些是很草率的。”[18]
   但情况并没有得到根本扭转。到了1958年,随着政治形势的再度变化,司法工作开始大跃进。公检法联合办案的现象再次大规模出现,实行“一长代三长”、“一员代三员”,有的地方还将公检法三机关合并,成立“政法公安部”等。[19]而1954年才开始建立的律师制度则被取消。主管律师工作的司法部的主要负责人被打成“反党集团”,随后在1959年4月,司法部被撤销。[20]司法行政工作交由最高人民法院管理。
   在这一期间,彭真对联合办案的做法持肯定态度。他在1958年全国公安、检察、司法会议上的讲话中认为:
   这个问题吵了多少年。联合办公,能不能去掉?去掉不了。解放以来,只要有中心工作,就联合办公。我们不是讲唯物论吗?联合办公的存在,不仅有可能,而且确实有需要。那么多的案子,你办你的,我办我的,没有直接碰头商议,怎么行呢?还不是大家联合办公!联合办公的经验应该肯定。肃反就是十人小组,公安、检察、法院、党委和其他部门的干部都有,比联合办公还更高级一点。[21]
   在1950年代,各级政治法律委员会或党的政法小组(在地方,或称为“政法工作部”),是在党委领导下协调公检法三机关联合办案的,但联合办案的主力军仍是公安机关。而且公安机关权力很大,例如,还被赋予权力可以不经审判,直接对当事人实行劳动教养,限制人身自由。[22]实际上,由于政治运动不断,政法委员会在一定时期、一定范围内已经不发挥作用。例如,上海市政法办公室在总结1955年以来的工作时就提到:“肃反运动开始后,机关内部进行了肃反学习,并抽调了一批干部参加市委第四专门小组和民政局的肃反工作,由于绝大部分力量投入肃反斗争,致使业务工作一度中断”。[23]
   文革结束以后,由于当时的社会治安形势严峻,而且各级公检法机关又亟待重建,因此,为了集中打击暴力犯罪这一任务的需要,1979年彭真在全国城市治安会议上再次提出:“为了能够及时地、准确地依法处理重大刑事案件,在今后一个短时期内,公、检、法三机关要在党委领导下,采取集体办公的方式办案,互相配合、互相制约,切实弄清案情,分头依法办理。”[24]并且在1980年《中共中央关于成立政法委员会的通知》(中发[1980] 5号文件)中也提出,政法委员会“组织党内联合办公,妥善处理重大疑难案件”。联合办案的高潮从1983年开始出现。这一年的7月,邓小平在同公安部负责同志谈话时,明确提出要组织严厉打击刑事犯罪活动的战役。[25]“严打”运动从此正式展开。由于公检法联合办案的协调成本更低,以及三机关如果出现冲突,政法委员会还可以居中协调,联合办案现象在各地相当普遍。
   如果将20世纪50年代和80年代加以比较,就会发现当社会政治形势严峻时,政法委员会“联系与指导”的宏观职能在实际运作中很难不会发生偏差。基于镇压反革命、大跃进、“严打”等各种社会政治运动或中心工作的需要,公检法三机关相互配合多于相互制约。而各级政法委员会的作用,由于组织建设和人事安排的差异其实各有不同:政法委员会有时起不到协调作用而由公安机关主导,有时则能够居中强化公检法联合办案。甚至政法委员会还会替代政法部门的职能,例如1983年的中央政法委员会办公室政法函(83) 6号文件。该文件针对陕西省政法委员会的请示批复:“你们三月二十四日来电,请示‘关于在打击经济犯罪案件中,个人贪污不满二千元的是否需要判刑的问题’,经与全国人大常委会法制委员会研究,我们一致意见:中办[1982]28号文件可作为内部掌握判刑的依据,贪污、受贿二千元以下的,根据情节可以判刑,也可以不判刑,不宜都不判刑。此复。”最高人民法院、最高人民检察院转发了这一政法函。
 
3合署办公的变化
 
   联合办案或称联合办公,与合署办公是两个不同的概念。联合办公主要是基于非正常时期的特定需要而形成的临时办案工作组。而包括政法委员会在内的各政法部门合署办公的做法,则有其他的原因。
   最早可以称得上是合署办公的形式,是在党内成立联合党组。1949年10月,中共中央作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》,其中决定,最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组。
   但各政法部门大动作地合署办公,则出现在1950年代初期。1950年6月,毛泽东在中共中央七届三中全会上做《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》报告时提出:“获得财政经济情况的根本好转,需要三个条件,即:(一)土地改革的完成;(二)现有工商业的合理调整;(三)国家机构所需经费的大量节减。要争取这三个条件,需要相当的时间,大约需要三年时间,或者还要多一点。”[26]随后不久,各政法部门按照中央总体部署,不仅精简机构,同时压缩和分流工作人员。1951年12月,政务院政治法律委员会与最高人民法院、最高人民检察署、法制委员会、司法部实行合署办公。[27]合署办公显然是因为国家财政能力不足,但当时给出的正当化理由则是跳出事务主义的泥坑,以提高工作效率。不过这一次,公安部没有与其他政法部门合并,这可能与其肩负镇压反革命运动的重任有关。这一时期的政法委员会,别说干预司法,连宏观联系与指导的职能都很难发挥。而分流出来的多余人员,则被分为四个组到各大行政区去进行调查研究。
   第二次大动作地合署办公,发生在1960年代初期。当时国家财政出现大量赤字,粮食短缺问题严重。1960年9月14日,中共中央批转习仲勋《关于中央各部门机构编制情况和精简意见的报告》,指出:“在所有的部门,大力实行紧缩机构和精简人员,不仅是反官僚主义运动的一项重要措施;而且也是从各个方面,挤出一切可能挤出的人力来加强农业战线和工业及其他重要战线,迅速开展以保粮、保钢为中心的增产节约运动的重要步骤。要做好这个工作,关键在于各级领导,领导干部不下最大的决心,不亲自抓紧,精简工作是做不好的。”[28]在这样的情况下,1960年,中央政法小组向中央打报告。同年11月11日,中共中央批复中央政法部门精简机构和改变管理体制的报告,决定:中央公安部、高法、高检三机关合署办公,三家名义不变,对内由公安部党组统一领导,最高人民检察院保留20至30人,最高人民法院保留50人左右。公安部原有1751人,拟减少20%即350人左右。这样,三个机关共可减800多人。[29]
   第一次中央政法部门合署办公时,当时的中央政法委员会—政务院政治法律委员会,[30]是作为行政机构与其他政法部门合署办公的。到了1954年9月,随着全国人民代表大会制度的建立,政体发生变化,政务院政治法律委员会被撤销,并于同年11月设立国务院第一办公室,协助总理掌管内务部、公安部、司法部和监察部的工作。1959年6月,国务院第一办公室被撤销,设立国务院政法办公室,主任为罗瑞卿。[31]而到了1960年12月,同样是为了机构精简,国务院政法办公室被撤销,直至1963年4月才恢复设立国务院内务办公室,协助总理掌管内务部、公安部、民族事务委员会和国务院宗教管理局的工作,主任为谢富治。[32]而在中共中央方面,1954年秋,成立中共中央书记处第一办公室,主管政法,彭真为主任。1956年7月,中共中央法律委员会成立,[33]彭真仍为主任,中共中央书记处第一办公室随即被撤销。1958年6月,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》,该通知指出,这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告。[34]这样在1960年第二次中央政法部门大规模合署办公时,中央政法小组是作为党内的办事机构而存在,并没有与其他各政法部门合署办公。
   文革结束至今,再也没有出现过各政法部门合署办公的现象。但20世纪80年代以后,由于一些新的政法工作议事协调机构的成立,又出现了政法委员会与这些机构的办事机构合署办公的现象。1990年,中央社会治安综合治理委员会成立,其性质是中央议事性委员会。乔石在1992年全国政法工作会议上讲:“社会治安综合治理委员会和政法委员会是分工协作、密切配合的关系,不存在谁大谁小、互相代替的问题。两个委员会的办事机构试行合署办公,日常工作由政法委统筹安排。”[35]2011年,社会治安综合治理委员会改组为中央社会管理综合治理委员会,仍简称“综治委”。此外,还有其他一些议事协调机构,例如,维护稳定工作领导小组、防范和处理邪教问题领导小组、打黑除恶专项斗争协调小组、司法体制改革领导小组、依法治省(市、县)领导小组,等等。这些领导小组的日常工作机构都曾经或仍设在政法委员会,与其合署办公。合署办公实际上增加了政法委员会的工作事务和人员编制。这使得政法委员会原有的一些务虚职能,通过移交给这些议事协调机构而得以务实强化,从而也给外界留下了政法委员会职权不断扩张的印象。
   一个新的变化是,随着社会体制改革的推进,在有些地方已经开始试点,设立相对独立的行政机构负责社会管理职能,而更加相对独立于政法委员会。例如,2011年8月,经中央机构编制委员会办公室批准,广东省成立社会工作委员会,该委员会既是省委的工作机构,又是省政府的工作机构。省社工委工作相对独立,编制、经费、文件单列户头,财务、人事、后勤等工作由省委政法委统一管理。而兰州市则在2012年2月成立“兰州市社会服务管理局”,与市综治办合署办公,履行社会管理综合治理委员会办公室和社会服务管理的职能。
 
三、政法委员会与党委的关系
 
1职能定位:党委的助手与参谋
 
   各级政法委员会虽然是党领导和管理政法工作的职能部门,但这与党的领导还不是一回事。“各级政法委员会是各级党委领导政法工作的助手、参谋。”[36]
   1980年,彭真在中央政法委员会第一次会议上,详细说明了政法委员会要做的工作:“第一,给中央当参谋,调查研究,提出意见,提出工作计划”;“第二,做组织工作。中央决定方针、任务后,我们要组织政法各部门去执行,统一认识,统一行动,互相配合,协同作战。第三,给中央做秘书工作,承办中央交办的事情。用通俗的话讲,就是要当参谋(不是当司令员、政委)、组织干事和秘书。”[37]1982年,他又重申:“政法委员会干什么呢?政法委员会是中央的一个工作部门,是中央的助手,是政治局、书记处的助手。它的任务,一方面是组织各部门统一步调贯彻执行中央决定;另一方面是,调查研究,发现问题,提出意见,报告请示中央决定。此外,就是处理中央交办的事项和各部门需要解决的问题。”[38]
   不过,中央政法委员会作为中共中央直属工作部门在1988年被撤销,改为在中央设立政法领导小组,当时的大背景是,中共中央为了贯彻“十三大”所提出的党政分开原则而进行机构改革。1990年中央政法委员会又重新恢复设置。尽管如此,时任中央政治局常委、政法委书记的乔石仍强调:“恢复政法委员会后,仍然必须贯彻党政职能分开的原则,不论哪一级政法委员会都要管得虚一点,着重抓宏观指导和协调,当好党委的参谋和助手,其办事机构主要做调查研究工作,不要过于具体地干预部门的业务,以保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权,充分发挥政法各部门的职能作用。”[39]
   虽然各级政法委员会被定位为各级党委领导政法工作的助手、参谋,着重抓宏观指导和协调。但实际上,自20世纪90年代以后,政法委员会的职能有细化的趋势。1995年,中共中央办公厅转发《中共中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》(厅字[1995] 28号文件),政法委员会的职能,从1980年规定的五项增加到十项。在这些职能中,出现4次“协调”的表述:“组织协调指导维护社会稳定的工作”、“指导和协调政法各部门在依法相互制约的同时密切配合”、“研究协调有争议的重大、疑难案件”、“组织、协调社会治安综合治理工作”。新出现两次“督促”和一次“监督”的表述:“对一定时期内的政法工作作出全局性部署,并督促贯彻落实”、“督促、推动大案要案的查处工作”、“大力支持和严格监督政法各部门依法行使职权”。“协调”、“督促”、“监督”这些表述,最后整合成为政法委员会“执法监督”的职能,并且在1998年,中共中央政法委员会出台了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》(政法[1998] 8号)。
   由于政法委员会与综治委以及其他多个政法事务领导小组采取不同程度合署办公的形式,这些议事机构或领导小组虽然设在党内,但却具有党政协调的功能。[40]而且在这些议事机构或领导小组内部,还会设立多个专项工作小组以督促指导工作。这些变化有时会让政法委员会陷入更多的事务性工作之中,而难以进行宏观指导和协调。甚至在基层乡镇一级直接设立政法综治中心,将包括信访、调解、治保工作整合在一起,从而站到了政法工作的第一线。
 
2政法委书记的党内地位
 
   政法委员会虽然采取委员会制,但由于同时实行民主集中制的原则,作为“第一把手”的政法委书记对政法委员会运作的影响相当大。特别是政法委书记的党内地位、是否兼职和过去的经历,能够向外界传递信号以表明“党与政法”的实际运作关系。
   以中央为例,建国以来的多数时间,中央政法委书记或类似职务是由中央政治局委员或书记处书记担任。而其个人思想对于新中国政法制度的影响最为深远的就是彭真。[41]1949年至1966年,中央政治局常委(1956年之前称书记处书记)是5-7人。1949年成立的政务院政治法律委员会主任是董必武,党组书记是彭真,两人均担任中央政治局委员。当时主抓是彭真,常常是由他出面代表政法委员会做报告。而在1959年司法部被撤销,董必武担任国家副主席以后,更少过问政法事务。1980年至2002年,中央政治局常委仍然维持在5-7人。先是由中央政治局委员彭真担任中央政法委书记,同时在书记处,由书记处书记彭冲负责政法。1982年9月以后,中央政法委书记由新当选的中央书记处书记陈丕显继任,并在1985年,被中央政治局委员乔石所取代。1987年,作为5名中央政治局常委之一,乔石仍兼任中央政法委书记和中纪委书记。1992年后,相继由中央书记处书记任建新、中央政治局委员罗干担任。1997年,乔石退休后,中央政治局常委中由中纪委书记尉健行兼管政法事务,直至2002年。[42]2002年以后,党的“十六大”、“十七大”的中央政治局常委变成9人,从而出现中央政治局常委专任中央政法委书记的格局。“十八大”的中央政治局常委减至7人,这样又恢复由中央政治局委员担任中央政法委书记的做法。
   在地方,由党委常委或副书记担任政法委书记的做法,现在相当普遍,而且由来已久。1952年,彭真在向中央的报告中就提出:“县以上各级党委,应加强对司法工作的领导与检查,并指定一个常委管理司法工作。”[43]后来,在《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》(1990年4月2日)中又规定:“各级政法委员会都要有同级人民政府负责人中的一位副职参加。政法委员会书记要由同级党委中的一位常委或副书记担任”。这种做法主要与地方党委没有政治局委员这一级别的职务有关,而且通常地方党委常委的数量要多于7人。因而,政法委书记和宣传部长、组织部长一样,都可以进入常委序列。
   另一个常见的人事安排是,由担任党委常委的公安厅局长兼任政法委书记。[44]这样做的主要考虑是,在一定时期,公安事务占据政法事务的主要部分,这凸显出公安机关的重要性。但对于这样的人事安排,不少人批评是政法委员会在扩权。不过从另一面来说,当公安机关的意见取代政法委员会的意见时,也可以说是公安机关的权力得以扩张,政法委员会的职能在弱化。公安机关是以政法委员会之名,来影响检察院和法院独立办案。不过最近几年以来,由公安厅局长兼任政法委书记的模式逐渐改变。在目前省级政法委书记的职务安排中,由公安厅局长兼任的人数已经不到10人。这就出现另一种现象,即政法委书记和公安厅局长两人可能同时担任党委常委。这实际上也就意味着,地方党委是由两人甚至多人共同负责政法事务的格局。
   这种共同负责政法事务的模式,至少在一定程度上可以相互制约、防止个人专断。实际上,在中央,文革以前,全国政法事务长期是由董必武、彭真和罗瑞卿共同负责。文革结束以后至2002年之前,全国政法事务先后由彭真与陈丕显、彭真与乔石、乔石与任建新、尉健行与罗干共同负责。这样一种共同负责的模式,可以说是集体领导的体现,有助于减少干预司法的现象。
 
四、各政法部门向党委请示与政法委员会的协调
 
1从党委审批案件到党委过问案件
 
   党对政法工作的领导,不仅体现在政法委员会对各政法部门进行指导与联系的制度,还表现在各政法部门直接向党委请示的制度。这两项制度在实际运作中有时会重叠,因而也很容易被外界混为一谈。
   向党委请示的制度,是党的一元化领导的体现:“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”[45]为了强化这一领导体制,1953年,中共中央确立了14位领导人直接向中央主席负责的体制。当时政法工作的党内分工是由董必武、彭真、罗瑞卿负责。这三人分别担任政务院政治法律委员会主任、政治法律委员会党组书记兼副主任、公安部部长兼政治法律委员会副主任。特别是罗瑞卿直接向中央主席负责,这说明公安部是直接向中央报告工作的。当然,政治法律委员会,包括后来的中央政法小组也负责指导与联系公安部的职能,但也要向党中央请示报告。例如,彭真在1966年就讲到:“公安部是中央直接抓的,是我联系的,经我过手的任何大事情,都是报告中央政治局常委同志的。”[46]
   向党委请示的制度,至今仍在发挥作用。1989年,时任中央政治局常委的乔石在全国政法工作座谈会上就强调:“各级政法部门则必须自觉地接受和争取党委领导,要经常主动地向党委请示报告工作,重大问题更要及时请示报告,决不能借口党政分开、依法办事而脱离党的领导,自行其是。有些重大案件,党委关心,了解情况,给予支持和帮助,也是完全必要的。这样的问题,只要恰当处理,都会有利于我们的工作,而不会影响政法部门依法行使职权。”[47]实际上也的确如此。例如,法院在司法创新实践中,离不开党委的支持。“在不规范的政府行为和法律所支持的伸张权利的诉讼之间,法院会寻求同级中共党组织的支持来增强自己的权威”。[48]
   但从乔石的这一讲话中也不难看出,各政法部门不仅就重大问题向党委请示,还会就重大疑难案件向党委请示。重大疑难案件向党委请示,也就是请党委过问案件。我称之为党委过问案件制度。
   党委过问案件,已经与党委审批案件有所不同。建国以后,党委审批案件制度曾长期存在,直到1979年被取消。《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(中发[1979] 64号)明确规定:“党委与司法机关各有专责,不能互相代替,不应互相混淆。为此,中央决定取消各级党委审批案件的制度”;“今后,加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,充分发挥司法机关的作用,切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。
   彭真当然也否定了党委审批案件的做法,但对于党委过问重大案件,仍倾向于保留。他说:
   党委还要不要审批案件?一般案件党委不要批。批那个干什么!党委工作那么多,那么忙,案卷那么厚,你又不能看或者不能全看,别人跟你那么一说你就批,很容易出错误。党委何必多此一举。法院有审判委员会,检察院有检察委员会,可以讨论、处理重大疑难案件。当然,这不是说,党委对任何案件都概不过问。对于有的重大复杂的案件,党纪、政纪和刑事责任纠缠在一起的案件,没有党委或中央的直接领导和过问,公、检、法怎样很快弄清事实真相和正确处理呢?此外,如果党委发现冤、假、错案,就是一般案件,也必须责成和督促司法机关复查处理。[49]
   但是,党委过问重大案件,很容易成为变相的党委审批案件,或党委负责人会就具体案件做出明确指示。所以,中央也一度指出党委即使过问重大案件,也不能替代司法机关的职能来直接审批案件。1986年,在《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》中就提出:
   司法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件,党委可以依照法律和政策充分发表意见。司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。但是,这种党内讨论,绝不意味着党委可以代替司法机关的职能,直接审批案件。对案件的具体处理,必须分别由人民检察院和人民法院依法作出决定。对于司法机关依法作出的裁判、决定,任何党政军领导机关和领导干部都无权改变。
 
乔石也谈到:
有些重大的、有争议的、疑难的案件,涉及面广,问题比较复杂,光靠政法各部门自己去办有一定困难,需要党委帮助统一思想,排除干扰,依法正确地进行处理。过去是这样做的,今后也还要这样做。对有些具体案件有不同的看法,这是正常的现象,可以通过互相沟通情况,充分交换意见,力求按照事实和法律取得一致的认识。个别案件实在无法取得一致意见时,可以按照司法程序去审理,以免久拖不决。[50]
2对请示的回应:常委会讨论或常委批示
 
  各政法部门向党委请示的做法,有时是通过政法委员会报告给党委常委或常委会,但也可以是直接向党委常委或常委会请示。这也就大致能够看出,政法委员会、各政法部门与党委这三方面之间的相互联系。
 
彭真就讲到:
“文化大革命”中间的中央政法小组规定,政法各部门向中央的请示报告要先报经政法小组审核。这样,久而久之,就会把政法各部门和中央的关系阻隔起来。政法委员会成立时,我提议恢复“文化大革命”前的传统关系,政法各部门仍直属中央,公安部、民政部、司法部同时仍直属国务院,政法各部门分别直接向中央、国务院反映情况,报告请示。我联系政法工作多年,最重要的一条经验是,政法各部门,特别是公安部门,任何时候对重大问题都要如实地向中央反映、报告请示,特别是有争论的重大问题,如果对中央隐瞒、封锁情况,就一定会出乱子。那末,政法委员会是干什么呢?政法委员会是中央的一个工作部门,是中央的助手,是政治局、书记处的助手。[51]
 
   彭真并未担任常委职务,因此,他对于重大事项和重大案件还必须请示中央。在中央进行讨论以后,重大事项会经由中央办公厅制定文件下发传达。但在地方,由于政法委书记身兼常委,重大事项和重大案件向党委请示,一部分是提交党委常委会集体讨论,还有一部分是报请政法委书记批示。这就很容易出现领导个人干预司法个案的现象。为了避免出现这样的问题,1988年,乔石在安徽考察期间发表谈话时就指出:“党委如果直接过问一些案件的具体处理,法院就不好下决心了。判死刑的案子都报最高法院,我一般不说什么意见,个别比较敏感、容易引起政治问题的,过问一下,主要是支持他们依法办事。凡政法机关经办的案件,一律依法办事,以事实为根据,以法律为准绳,党政领导人都不要去干预,不要说情。”[52]但从实际的运作来看,党委过问案件的尺度较难把握。但乐观地估计,各级党委政法委书记会越来越强调法治,尊重法院独立审判的职权。
 
3政法委员会的协调角色
 
   即使是各政法部门直接向党委请示重大案件,最后仍有可能让政法委员会出面组织各政法部门进行案件协调。案件协调是政法委员会执法监督职能的具体体现。当然,各政法部门也可以不必经过党委,而直接向政法委员会提出案件协调的要求。协调案件有“小三长”和“大三长”临时召集会议之分。“小三长”会议是由政法委员会牵头召集,让公检法三方办案的具体负责人,召开联合会议解决重大刑事疑难案件和扯皮案件。“大三长”会议则是由公检法三机关的正副负责人参加。在具体案件的协调过程中,政法委员会的召集人常常并没有太大的话语权。这也使得公检法三家的意见有时仍难统一,导致案件久拖不决。在这种情况下,可能最后还得由政法委书记拍板定案。
   由政法委员会牵头协调重大案件往往是临时性的做法。但如果案情特别重大、持续时间长或进行专项斗争,就使得协调案件常规化,可能成立“专案组”。有的专案组,由政法委员会联合公检法三机关参与,但也有不少专案组,还会联合工商、税务、证监等多个政府部门参与,有时还包括纪委。案件协调,包括“专案组”的做法,实际上还是来自于过去公检法联合办公的传统。
   如前所述,由于中国社会经常面临治安形势严峻的局面,因此,彭真倾向于肯定公检法联合办公的做法。不过在更多的公开场合,他讲的是公检法三机关相互配合。他认为:“三个机关是在党的领导下,互相配合,互相制约,共同完成一个任务,就是打击敌人,保护人民,就是从法制方面巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面。这好比一个工厂的三个车间,三道工序。三个机关,一个任务,都是在党的领导下,又是执行的同一个法律,一分为三,三合为一。”[53]这一讲话精神,实际上反映在1982年《宪法》新增加的第135条:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”
   但现在的外部环境已经发生很大变化,这让包括联合办案在内的案件协调做法的合法性逐渐丧失。这主要表现在:第一,律师职业的兴起。20世纪80年代之前,律师业一直没有发展起来,甚至一度被取消,代表当事人利益的律师职业,对公检法三机关并不形成有效的制约。但改革开放后30多年来律师业的发展,正在逐步打破在刑事领域中公检法三机关办案的垄断格局。第二,维护人权成为社会基本共识。2004年宪法修改案增加了“国家尊重和保障人权”的条款。这一宪法条款,也开始成为公检法三机关办事的一个重要指南。即使是政法委员会,现在对案件协调也越来越持消极的立场。
   较少存在争议的,是重大问题向党委请示制度,以及政法委员会协调重大问题的制度。重大问题或称重大事项的请示、协调,指的并非是具体的司法个案,而是某一类事务或专题。在一元化政治体制下,政法委员会作为政法系统归口的总协调机关,很多事务由其出面协调,可能有助于问题更快、更稳妥地解决。例如,涉及刑事案件报道规范,要协同中宣部;涉及刑事被害人补偿,要协同民政部和社会保障部;涉及政法部门用房标准,要协同发改委和住房与建设部;涉及政法干警工资、经费保障,要协同财政部;涉及政法干警招录、职业保障,要协同人事和组织部门来解决。而这些事项,仅靠各政法部门自己去协调解决是比较困难的。
   但这并不是说,政法委员会协调解决的所有事项都没有瑕疵,有些事项或许可以采取更好的办法处理。例如,1996年《刑事诉讼法》修改以后,检察院和法院系统就法庭的布局和审判程序发生争议,最后由中央政法委员会出面解决。于是在1997年的《中共中央政法委员会关于实施修改后的刑事诉讼法几个问题的通知》(以下简称《刑事诉讼法通知》)中规定:
   一、关于审判法庭席位设置问题。审判法庭的审判区正面设审判台(高度与审判法庭面积相适应);审判台右下方设书记员席,以区分审判人员与书记员的不同职能;公诉人席置于审判台前方右侧;被害人席、附带民事诉讼原告人席置于公诉人席右侧;辩护人席置于审判台前左侧;证人、鉴定人席置于公诉人席右侧;被告人席设于审判台正面,采用低栅栏(见附图)。审判台适当高于其他席位,以体现审判法庭以法官为主导的特点,同时可避免因审判台与其他席位都在一个平面上,以致旁听席人员的视线被书记员、证人、鉴定人、被告人挡住,而看不到审判员的弊端。
   二、关于开庭审判人员入庭时,公诉人是否起立问题。鉴于我国人民检察院的职能特点,人民法院开庭审判人员进入法庭时,公诉人不起立,有一定理由。为避免在法庭上出现其他人起立而公诉人不起立的尴尬场面,改为法庭开庭审判人员进入法庭时,在场人员一律不起立。而在法庭宣告人民法院判决时,在场人员(含公诉人)全部起立,以显示国家法律的尊严。
   值得注意的是,中央政法委员会在《刑事诉讼法通知》中首先明确提到,这一通知是经与全国人大常委会法制工作委员会研究,征得最高人民法院、最高人民检察院同意,并报告中央有关领导同志同意后才公布的。但如果严格按照法律程序,更好的办法应当是让最高人民检察院、最高人民法院直接向全国人大常委会法制工作委员会提出法律解释要求,由全国人大常委会法工委出面进行法律解释,可能更能够体现出党政分开、依法治国的原则。
   目前政法委员会正在实行的各政法部门会签制度,或许值得改进。由政法委员会主导、由各政法部门对重要政法文件进行会签的做法,也是政法委员会协调制度的具体体现。由于中央政法委员会在2004年前后开始主导司法改革,中央司法体制改革领导小组办公室即设在中央政法委员会。这样一种由中央政法委员会主导司法改革的模式,更注重政治效果,例如,整合各种调解机制在内的“大调解”工作体系的出台,忽视了法律程序的重要性。但更大的问题在于,目前中央各机关起草的涉及政法工作的重要文件,特别是涉及到各方权力协调的文件,包括司法解释,都要报请中央政法委员会审批。中央政法委员会同时组织各部门进行会签。例如,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》,就是在中央政法委员会审批后公布实施的。会签制度的出现,多少让政法委员会的协调职能变成审批职能。同时客观上,也让现有的全国人大常委会司法解释备案审查制度较难发挥作用。
 
小结
 
 
   中国的政法制度是在党的领导下建立起来的。“在中国党、政对司法的影响是历史构成的,已是一个既成事实,那么不论你喜欢与否,政党都是这个司法制度得以运转的一个重要的构成,如果要有效地改革司法,你就必须直面它。”[54]因此,对于党与政法关系的改革,必须在细致分析现状的基础上讨论各种可能。实际上,随着党对社会控制的放松,党的政策与法律发生冲突的机会已经减少。党与法律的权力冲突虽然仍然存在,但不必高估。[55]因此,可以乐观对待党与政法的关系,从政法委员会入手渐进改革。
   政法委员会职能的强弱,与社会政治形势特别是治安的好坏成正相关性。社会形势越严峻,政法委员会组织与协调公检法的事务就越多,政法委员会对公安权力的倚重就越大,公检法联合办案现象就越普遍。所以,在“维护稳定”的情形下,可能出现以政治手段替代法治解决问题的现象。[56]社会越是处于常态或正常时期,公检法相互制约的可能性就越大,人权保障越有力,政法委员会就能够更好地发挥“务虚”职能。但社会要进入常态,根本上取决于经济稳定,以及强化综合治理能力以预防和减少犯罪。在这个意义上,综合治理的提出,是政法委员会职能上的一个重大转变。
   从政法委员会过去的长期工作经验来看,其主要职能是与刑事领域相关。但现在已经涉及民商经济领域的司法改革。[57]由于民商经济领域更强调意思自治和市场调控,政法委员会限于自身的专业能力可能很难加以准确指导。实际上,政法委员会的比较优势在于,能够监督各政法部门是否通过滥用刑事处罚来处理转型经济中出现的问题。从这个意义上来说,政法委员会的职能应该局限于刑事领域或公领域,并从重视对各政法部门事务的协调转向对各政法部门工作的监督。
   但要实现政法委员会的宏观指导与协调各政法部门的职能,从而保证党对政法工作主要是思想和组织上的领导和监督,最重要的一条还是要实行党政分开。文革结束以后,邓小平多次批评过党政不分的问题:“思想一僵化,条条、框框就多起来了。比如说,加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’”;[58]“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”[59]
   党政分开意味着党领导政法方式的重大转变,能够加快社会主义法治国家建设。具体而言,改革可以从以下几方面着手。
   第一,突出政法委员会对各政法部门的监督作用,减少对各政法部门事务的协调甚至替代。政法委员会的“执法监督”,在过去也有类似提法即“法制监督”。在1956年国务院体制会议《关于政法工作的体制问题方案(草稿)》中,就提到“关于加强法制监督方面的一些意见”,并要求“坚决贯彻侦查、起诉、审判分工的原则”,“从组织上保证他们各自职能和相互制约作用的充分发挥”,“加强各级党委对三机关的领导,研究、调整三机关的工作关系,改进对这些机关进行监督的具体办法”。[60]政法委员会监督的方式主要还是政治和组织人事上的,应当继续通过调查研究来发现政法工作中存在的问题,提出总体的改进意见。仍如《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》(1990年4月2日)中所说的:“其办事机构主要做调查研究工作,不要过于具体地干预部门的业务。”
   第二,逐渐取消政法委员会协调具体个案和党委常委批示具体个案的做法。各级政法委员会受同级党委领导,同时接受上级政法委员会的指导。所以,重大疑难案件的协调,不仅可能会请示同级党委,还会报请上级政法委员会。目前披露出来的一些冤案的发生,多发生在地市一级政法委员会。[61]地市一级政法委员会是县一级政法委员会的上级,这种情况的出现,可能与现行二审终审制有关,这样,重大疑难案件的社会影响仅局限在地市一级,而不必到达省一级范围。当然,上述假定还需要更多的经验材料证明。总的来看,随着各政法部门分工专业化能力的增强,对于公检法“扯皮”的案件,完全可以通过已有的检察和审判程序来解决。实际上,在现有的疑难案件请示制度中,下一级政法委员会的意见,也会送达到上一级法院,这样也已经形成一定程度的制约。而党委和政法委书记对于报请的具体个案,可以过问,但应遵循集体领导的原则,以支持政法部门依法办案为原则,而不是替代做出结论。
   第三,政法委员会与社会管理综合治理委员会的职能可以进一步分离。目前这两个机构类似于实行合署办公,但一个偏务虚指导,一个偏务实协调。如果二者职能分离,政法委员会彻底变为一个党委参谋机构,进行调查研究,而综治委则强化党政各方面事务的协调。同时,这两个机构在社会治理的总体策略上,应从强化社会控制转向推动社会自治。目前的社会治安总体形势平稳,特别是暴力犯罪已经大为减少。以杀人案件为例,1982年和2004年相比,杀人案件在整个公安刑事立案中的比例,已经从1.08%降到0.52%。[62]在这种形势下,政法委员会可以逐渐摆脱强化社会控制的治理思路,给人们提供更多的表达渠道,以最大限度地释放社会压力。(完)
 

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