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任剑涛:宪政分权视野中的央地关系

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好学者集
来源:
2018/08/24 22:43
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  现代宪制建构是一个国家政治现代化和行政管理现代化的制度前提。这样一个制度前提如何才能具备,确确实实是改革开放近30年来中国的政治学者、行政学者们都非常关注的问题。但如何才可能把这个问题解决好,则是一个非常复杂的问题。

  探讨在国家的基本政治行政架构上,该如何应对改革开发以来发生的形势变化和结构转换,是讨论清楚这一问题的背景条件。而如何才能把一个要素重组转变到一个符合现代要求的结构,使得整个政治制度和行政体制的安排,能够切合转变中的市场经济结构本身的内在需求和外部需要,则已经变成一个非常现实的理论问题和实践问题。在改革开放的促进下,我们才可能来分析、探讨宪政结构主要是一种什么样的结构,而宪政结构内中央和地方政府的关系应当是一种什么样的关系。因为,当我们假设中央"人民政府"和地方"人民政府"都只是一个为人民服务的抽象实体的时候,这个问题的必要性就被抽掉了。只有我们认识到中央"人民政府"和地方"人民政府"各自所负担的职责、各自所服务的对象,以及中央人民政府和地方人民政府本身作为政府来讲,也仅仅作为不同的政府实体,而有自己的自私自利的一面的话,如何才能把他们自私自利的一面限定起来,使中央"人民政府"和地方"人民政府"的运作能够更明确保证其公共性,而抑制其自利性。在现在看来,这是一个非常紧迫的公权公用的问题。

  探讨宪政分权视野中的央地关系,逻辑地包含三个方面的内容:第一,区分宪政视野中的两种分权、一个指向。通常,论述宪政制度中的分权都只讲横向分权,就是立法、行政、司法三种权力分割的制衡。但实际上比宪政的横向分权方面更为紧要的一种分权,长期以来为我们所忽略,那就是宪政的纵向分权。所谓纵向分权就是中央政府和地方政府的权力怎么划分。一般我们不把这个问题放到宪政的角度来考虑。因为我们觉得,只要横向的权力结构分化得到了解决,那么,一切重要的问题也就可以在横向分权制衡的体制当中得到安顿。但事实上,横向分权并不能够很好地解决分权制衡的体制。因为在一个现代的国家体制里,并不是一个单纯的横向分权就可以解决好分权问题的。现代国家结构跟古典国家结构的实质性差异注定了这一点。古典的国家结构是建立在小型简单社会的基础上的,现代的国家结构则是建立在大型复杂社会的基础上的。这样两种不同结构形态,使得我们对于大型复杂国家的权力建制的复杂性必须怀抱高度的警惕。否则一个大国的发展、大国政府的责任和国家的公共福利都得不到保证。因此,宪政制度当中的两种分权必须予以同等程度的重视,并注意它们同时指向的控制国家、规范权力的目标。1

  第二,申述在宪政分权视野中,纵向分权对一个国家究竟有什么重大意义。把美国的联邦制度的特点与中国的单一制特点下面国家分权的状态及其运行效果作一个比较说明,可以观察到不同大国的政治制度安排和行政体制安顿需要在什么意义上来进行纵向分权。如果不分权会怎么样,而分权又会怎么样,在比较说明中阐述大国的分权体制选择。

  第三,把问题坐实到中国,如果我们中国要进行政治体制改革、行政体制改革与政府创新改革,我们如何可以有一个好的纵向分权,并为一个好的横向分权奠定基础。这是两个相互关联的问题。

  

  一、宪政视野中的两种分权、一个指向

  

  所谓两种分权,一个就是横向分权,这是我们比较了解的。横向分权就是将国家最高、最后的权力一分为三:立法、行政、司法三种权力形态。三权分立所表明的是国家最后、最高决策权,是一种权力形态分解为三个剖面。另一种分权就是纵向分权,即中央政府与地方政府的分权。所谓一个指向,就是不论两种分权的具体结构有什么差异,它们都指向限制权力的一个端点。这种分权的制度化安排是现代政治的独特后果。但是,在历史上有它的脉络可寻。我们不妨从古代中国的一统制开始寻找分权制的线索。

  1、中国传统政治制度的大一统制

  在古典社会里,我们知道大多数国家最后、最高权力都属于国家的最高统治者,也就是帝王。在中国,我们就更能理解了。秦始皇时代建立的郡县制,相对于传统社会所建立的分封制,更有利于中央集权。所以秦始皇既作为最高的政治决策者,也作为最高的行政执行长官,更作为最高最后的司法裁决者。秦始皇在政治制度上规定的一种大一统制度,以一句"车同轨,书同文,度同制,行同伦"得到最系统的说明。这样一种制度安排使中国整个政治权力高度集中、或者垄断在中央权力机构的最高人格代表手里。正是这样一种政治制度安排,使得在行政决策上,有了与政治制度安排相匹配的行政决策方式:"事无巨细皆决于上"。这儿的"上",不是指上级,而是指皇上。就是事情不分大小,最后一定要由皇上来决定。所以,基本上,在我们中国3000年的古典传统里,我们的政治制度和行政制度安排都是一套中央集权体制。"汉承秦制",汉代是奠定整个中华文明、尤其中华制度文明的规范的朝代。汉代尽管是在总结秦始皇希望开拓"万世之基业,二世而亡"这样一个教训的基础上建立起来的政权,但是汉代整个制度安排跟秦如出一辙。整个秦的郡县制度安排以至于今,可以说对中国的政治体制和行政体制发生了极其深刻、广泛而长远的影响。2

  在这种制度安排里,没有任何真正制度意义上的纵向分权或者横向分权,所有权力体系当中的人都是为皇帝尽忠的。尽管"岳母刺字"成为了一个爱国主义的美好传说,但所谓"精忠报国"不是指报我们今天意义上的作为政治共同体的国家,而是指皇上代表的那个"家国同构"之国。精忠报国就是指精忠报皇上。就此我们不难理解,本来"将在外,君命有所不受",但秦桧假皇上之命传13道金牌,岳飞就得回去,因为他要服从皇上的命令。所以圣旨与假传圣旨都成为中国古代行政体制安排里非常微妙又非常关键的一个事情。

  2、分权结构问题产生的背景

  长期以来,对于中国来讲,制度化的分权结构都不是一个问题。实际上,到今天,我们也都以为不是一个问题。只不过因为集权的权力体制带出了很多问题,我们才以为它是一个问题。所以,问题是有一个发生的历史背景的。

  这样一种分权结构必须来自于一个什么样的背景条件,它才可能发生,才会成为我们政治生活和行政执行过程当中的关键问题呢?我们说,只有在现代背景下,它才是一个问题。

  无论是在具有分权传统的希腊民主政治里,还是在特别强调了民商法的司法关系的罗马法传统里,怎么样限制最后、最高权力,不仅是中国古代没有解决好,就是在西方的古典社会里也没有解决好的问题。古典时代没有解决好国家权力的分权问题,不是因为中国古人和西方古人都很笨,而是在古典的政治范围内,这不是一个问题。为什么呢?因为古典政治都是建立在简单、小型的社会基础上的。

  从国家管制的人数上来讲,中国古代社会已经很庞大了。到晚清的时候,已经有四万万同胞,似乎既不小型,也不简单。但实际上从社会的结构方式来看,中国古代那么庞大的一个社会,它还是一个小型、简单社会。因为,尽管到晚清有四万万同胞,或者退到唐代长安,东市,一个政府办的集市,就有三十万商人,你会觉得这个社会非常复杂。但实际上,整个中国古代的一切国家和行政结构,都可以还原于家庭。国家结构是"家国同构",国家控制的原则也很简单,就是"事父以孝,故忠可移于君",这就非常简单。控制好家庭,或者解决好父子伦理,就解决好了行政伦理和政治伦理。依据古德诺的区分:"政治就是决策,行政就是执行",按这个线索往下分析,政治执行就是对皇帝忠诚--侍奉父亲你是很孝顺的,所以服侍皇上的时候你一定是很忠诚的。这样一个家庭伦理的扩展,就解决了政治伦理和行政伦理的问题。哪怕社会再大型、再复杂,最后都还原为一个家庭结构。君君臣臣、父父子子、夫夫妻妻、兄兄弟弟、朋朋友友,这种五伦关系、日常人际关系,成为社会控制的法宝。中国古代社会小型就小型在它以家庭为基本架构,简单就简单在它以家庭伦理作为行政伦理和政治伦理的一种原型。3

  西方古典社会的结构也是简单的。在古希腊传统里,以城邦为基本单位。城邦的规模不大,城邦政治活动的方式也很简单。你是城邦的公民,你就有义务参与公共生活、参与政治决策、参与实际执行。如果你是奴隶、是战俘,不是城邦公民,那政治生活就与你无关。你就当奴隶,就受社会支配,就在政治决定和行政执行之外。所以古希腊城邦政治也很简单,苏格拉底、柏拉图、亚里士多德三代师生连续地论证了民主制度还不如贵族制度好。他们都很厌恶民主政治,因为民主政治把社会上的那些石匠、屠宰匠都弄来搞民主政治。他们觉得这样的人没有议政能力,所以民主制度还不如贵族制度好,贵族有公共关怀,热衷公共参与,而一般公民确实没有公共关怀热情和公共参与能力,这是客观的,没有办法的事。确实在古希腊那样一种政治建制里,民主政治没有带来一种良好的生活秩序,它是直接民主。现代民主不是直接民主,而是间接民主,是代议制民主。前者与小型简单社会匹配,后者与大型复杂社会伴随。

  罗马传统社会结构也是简单的。罗马文明征服希腊文明的时候,罗马是很落后的。罗马人作为征服民族,又是骑马民族,他们以风卷残云之势侵入了理性文明的希腊空间,希腊人简直没有办法抵抗。而罗马人为了解决征服者的那种野蛮性,建立起政治秩序,有了一个发明,就是建立罗马民法,使私有财产神圣不可侵犯。肆意掠夺、狂妄违法,就要受到处罚。这样罗马人给西方人奠定了一个解决民事关系的基本原则,被人们称为"商品社会的世界性法律"。罗马民法传统也很简单,你的就是你的,我的就是我的,如果你要把我的变成你的,你的变成我的,要诉诸于法律关系,这是很简单的治国理念。4

  整个古代社会,无论是希腊罗马,还是中国,我们都会发现:古代社会不需要分权,不是他们不懂分权。虽然有中央政权到地方各级政权的划分,但这个不叫分权。因为这只是就一个专制形态的权力作层级、等级划分。而分权是指权力的多元结构,各自在自己的权力领域里不受其他权力的支配。中国古代尽管有等级分权,但是皇帝一声令下,高兴就给你半壁江山,不高兴就抄你祖宗八代,"喜则予之,怒则夺之",那怎么叫分权呢,那是很暴虐的。分权是有生命、财产、自由的保障,是有有效约束在上权力随意性的制度保证的。

  宪政分权只有在两种情形下才是可能的。

  第一,在市场经济的情形下,这是经济基础。按照罗马民法的原则,作为一种扩展形态来说,当我有一笔私有财产,而又是在一个大型复杂社会里,我的谋生与他人、与高一级的官员、政府都无关的时候,我可以不听你的,我们才可以有一种理性妥协和相互协商的状态,而不至于牺牲我的政治原则、正当利益和个人志趣,而被迫地服从。这就是经济学家们特别强调的私有产权在宪政结构里的基础性价值。

  第二,在市民社会的局面中,这是社会基础。当国家对于社会处于一种古典情形下的通吃状态的时候,独断地掌握国家权力的统治者是不会有丝毫尊重他人的意念的,他只会按照自己的意愿来处理治理国家的各种事务,有理性的时候,他成为明君;没有理性的时候,他就是恣意妄为的暴君。只有在国家与社会的二元结构中,才使得国家权力的内部分割与外部制约同时发挥作用,也才足以催生安顿权利与权力的宪政制度。

  3、现代宪政的四大要素

  从宪政的结构要素上讲,它需要绝对相互勾联在一起的四个因素支撑,才具有从可靠性演变为现实性的动力。这就是人们熟知的现代宪政四大要素。5 第一个要素就是私有产权。因为只有统治者不能剥夺普通公民生存权利的时候,握有权柄者与一般民众之间的讨价还价才有可能。假如普通公民的生存条件依赖于统治者,统治者对于他们就有从财产到自由并进至生命的支配权。这是现代主流政治学将财产权作为阐述一切政治问题的出发点的根本理由。

  宪政的第二个要素,就是人权。对于国家的每一个公民而言,他都有权追问一个问题:我们为什么要建立国家?国家不具有天然正当性。国家是具有生命、财产与自由这些天赋权利的个体建立起来的政治共同体。人们为什么要建立政治共同体?是因为人们醒觉,如果每个人与每个人都处于战争状态,那人类就会自我毁灭。所以我们作为平等个体,作为具有天赋人权的个体,一起来建立一个政治共同体。这个政治共同体建立起来,无论我们把它叫做帝国,还是民主国家,还是共和国,我们都是要使得国家保障权利。国家是一个巨无霸,是一个内卷性的机构,是一个黑洞似的机构。但是国家建立起来的目的是干什么,是保障人权。人民主权原则就此成为现代政治最为基本的原则。如果一个国家是一个现代宪政国家,而真正使它的主权属于人民,人权一定是至上的,它一定超过我们通常所谈到的国家主权。因为主权是为人权而设的,没有人权,主权就没有意义,没有价值。

  宪政的第三大要素是分权制衡。古典国家建构的合法性辩护进路几乎都是"君权神授",但是现代社会的国家政治建构是一种理性建构。就是通过人为的设计、契约的安排,通过组织架构的分割,通过组织职责的划分,把国家理性化。在国家的科层建构里,从中央政府到地方政府,从高层组织到基层组织,一套组织架构的合理设计、权力分割和职责划分,将国家建构为一个合理的形态。这就是马克斯·韦伯所阐述的现代基本精神"理性祛除巫魅"。在现代国家中,一切神圣的东西遁入到个人私人生活的隐秘空间,而一切政治生活和行政生活的问题都变换为没有任何神秘感的公共生活。所以国家究竟应该建立多少层级?这些层级究竟应当如何来履行自己的职责呢?这变成一个关键问题。这个就是宪政的纵向分权制衡要解决的问题。

  宪政的横向分权与纵向分权具有同等的重要性。国家最高端的权力对我们具有最后最高的义涵,如果掌握这一权力的人都像秦始皇那样"事无巨细皆决于上",要我们生就生,要我们死就死,就是中国传统所讲的"君要臣死,臣不得不死;父要子亡,子不得不亡",死亡之前还要三叩九拜,感谢皇恩浩荡。那么,政治之共同体的含义就隐而不彰了。现代政治成功地将国家的最高最后权力一分为三,即将国家权力划分立法权、行政权和司法权。立法权是建立规则,行政权是执行规则,司法权是裁决这个规则有没有依法执行。同时三种权力形态还具有交叠制衡的运作性质。

  立法权制约行政权,行政权必须依法行政,法律从哪里来,来自于立法机构。立法机构提供的法律一定要是良法,而不是恶法。恶法是与宪法精神相冲突的。而无论是立法还是行政,都必须按法律精神办事,宪法是神圣至上的。一个法律条规一旦合宪地制定出来,哪怕有缺陷,在没有修订这个法律之前,政治共同体的成员必须严格按照法律文本来执行。而不能以"法律是死的,人是活的"来实施法外行为。法条主义与程序主义就此具有重要意义。

  美国《国旗法》的立法博弈可以看作是三权分立制衡的经典案例。由政府提出,国会通过的《国旗法》,要求美国公民在进行政治抗议的时候不能焚烧国旗,焚烧国旗就是违法。参众两院通过了这一法案,但是美国联邦法院裁定,这个法案违宪。美国宪法的基本精神就是,公民为了捍卫自己的合法权利,可以诉诸于捍卫权利的相应的手段。限制人们在政治抗议的时候利用某些物化手段,就等于限制公民的政治权利。而政治没有抗议,没有公民不服从,宪政就不可能维持。所以,一个参众两院通过的立法因为违宪,必须作废。这类法律在我们国家往往是毫无异议地就通过了。其实,一个法律没有异议,那绝对不是一个良法,一定是个恶法。横向分权最关键是使得所有的权力在执行过程当中,要受权力制约对象,也就是公众,或我们所说的人民、人民主权的限制。横向分权乃是使得人民主权真正落实到建立规矩的领域、执行规矩的领域和捍卫规矩的领域的必须。6

  两种分权结构,有一个共同指向:使国家行为、政府行为,尤其是后者,作为配置日常资源、行使日常权力的、霍布斯所称为的巨无霸,能够被约束起来。国家权力、政府权力会自我膨胀。霍布斯写《利维坦》的时候就特别强调,国家是个巨无霸,它像一个巨碾一样,一碾过来,不仅自身无限扩大,而且吞噬力惊人。从权力内部结构上将权力作有效分割,可以达到有效规范权力的目的。于是,对于现代大型复杂国家而言,单一制的政治结构就不利于分权制衡机制的建立。而有必要将中央政府权力与地方政府权力进行有效的分解。联邦制的政治建构就具有了某种限制权力的重大意义。不把央地权力进行有效的划分,纵向权力的混乱就不可避免,也就会影响横向权力分割制衡的效果。因为一个权力结构不清晰的央地权力结构,从中央权力到地方权力都会陷入一种各自为阵、争夺利益的状态。横向权力的分割制衡就会被这种政治紊乱所打破。7

  纵向分权和横向分权使国家、政府规范化,不能滥用权力。政府太容易滥用权力了。两种权力分割都是指向控制国家、规范政府的。控制国家越有效、政府就越规范,政府办事的绩效也就越高。国家、政府的权限越有限,宏观控制能力在其应该发挥功能的领域里,也就越有效。有限政府和规范政府就此联系在一起。两者的关联是,如果没有一个有限政府的规范建构,那么有效政府的建构就是一个海市蜃楼。

  怎么控制国家、规范政府呢?这就是宪政的第四个要素法治解决的问题。法治,对中国习惯思维来说是匪夷所思的。法治的含义就是法律主治,就是以法律排开一切个人和组织的背景关系,而具有一种法律抽象统治的能力。或者按照马克斯·韦伯的概括,就是"法的形式化统治"。不管个人是什么出身、有什么理想、是什么教育背景,组织有什么目标、有什么举措、运用权力想达到什么样的目的,总而言之,一切个人和组织都在宪法之下活动,都只有法治之下的自由。因为中国人不理解撇开实质含义的形式状态,所以难以理解这样的法治状态。法治,即现代形式化法律的统治,是没有例外法权的。只要有一个例外法权,而这个例外法权不是循法律的途径而得到的,那么,一切再严肃、甚至再完美的法律都是一纸空文。英美的判例法,经常有例外,但是这是循法律的途径得出的例外,那还是法治范围内的事情。一旦溢出法律的边界,一个例外,就是对法律权威性的颠覆。所以,我们说法治,不是靠法律统治,不是依照法律统治,而是以法律统治,是法律本身的统治。

  

  二、宪政纵向分权的基本架构

  

  宪政分权指向对权力的规范约束。只有分权制衡架构,才能够把权力控制起来,不至于使权力太过嚣张。权力的嚣张表现为两种情形:一是权力的存在方式是嚣张的。因为没有成功分权制衡的权力,是难于控制的权力,它们运作起来相互支持,唯权是举。权力体系之外的人们与组织都无力干预权力的运行。二是权力体系的举措是混乱而低绩效的。由于未能分权制衡的权力是整全的权力,因此,权力的举措就具有相当的随意性,对于这种随意举措获得的权力绩效,权力也具有一种自满的倾向。而因为缺乏权力间的制约关系与权利制约权力而显现的平衡,权力也就在自我制定规则、自己执行规则与自我评价执行结果的状态中获得自我辩护的充分理由。权力就此脱离开权利的规范与制约,形成为具有自身正当性的变异体系。可见,分权制衡对于制约权力是很重要的。而相对于权利对权力的制约而言,由于分权制衡关系到从权力内部制约权力的安排,着眼权力内部的分权制衡尤其重要--如果我们无法从权力内部分化权力形态,权力就有充分的能力来对付权利而使得自己无限自大、狂妄起来。

  1、历史处境与纵向分权

  宪政结构当中纵向分权与横向分权同等重要。但是两者相比较,纵向分权制衡也许更为重要一些,而不能够被忽略。因为,宪政的纵向分权,即国家的行政层级建制,其权力、权限、职能、作用的合理划分,一向为现代政治学家所忽略。同时,纵向分权的严肃性与实践策划也不为人们所重视。一个现代大型复杂国家,究竟应当选择一个什么样的具体的政治制度安排,从而将国家权力有效控制起来,并使得权力在运行中从中央到地方都能积极互动,进而将整个大型复杂国家的纵向分权作为横向分权的有效补充,促进整个国家权力体系的高效运行?这个问题,至少可以说中华民国时期也好,中华人民共和国时期也好,都没有得到高度认真、严肃地对待和处理。

  中华民国时期,当蒋介石很兴奋地从孙中山手里接过政权的时候,他是以一副抵抗西方政治行政制度安排的姿态出现在中国的政治生活中的。由他的秘书执笔写的《中国之命运》,代表了蒋介石的治国理念。但是这一部书里,通篇都充满着对西方现代政治文明的谩骂、诋毁、讽刺和嘲弄。然后就把儒家的君臣父子拿出来,仁义礼智信拿出来,以为就解决了中国政治现代化的问题。蒋介石根本就没有国家现代理念。他对于权力问题的认识十分粗糙。他从根本上还没有意识到权力的纵向与横向分权的必要性与重要性。

  中华人民共和国时期,毛泽东本来在1945年到1949年准备接掌全国政权的时候所作的政治行政思考,是很具有现代性的。可惜1949年毛泽东接掌了全国政权之后就把它搞忘了。他此前写的《论人民民主专政》、《新民主主义论》这两篇文章,如果他执政后能够按此做下来,那就是中国政治之大幸,中国人民之大幸。权力怎么样受到限定,怎么样保障权力的民主性质,也就是保障权力的公共性质,毛泽东在夺权的过程中有很深入的思考,但夺权之后,很多问题思考的理性程度就跟着下降了。毛泽东以为搞阶级斗争,天天讲,月月讲,年年讲,绷紧阶级斗争这根弦,就能够保证权力服务于人民。就此他将权力问题严严实实地遮蔽了起来。不论是国家权力的纵向分割还是横向制衡,也就没有能够进入中国的政治运作过程。即使人民共和国在不同的时期制定了一系列法律文件,遗憾的是,这样一系列的文件因为没有经过一个社会利益共同体之间往复的商讨和理性的妥协,制订者和被执行的对象都对它缺乏庄严感和神圣感。法律的文献性意义远远高于它制约权力的功用。"下级服从上级,全党服从中央"顺理成章地成为权力运作的基本准则,分权被打入资产阶级思想的冷宫。而权力不受限制的最终结果就是对于毛泽东的个人崇拜。8

  与我们中国极端强调单一制、集权制的绝对正确性不同,成功建立起联邦制的美利坚合众国,他们的开国领袖申述了一套分权制度的政治理念。美国开国领袖之一的麦迪逊忠实记录的美国制宪会议状况,反映了立意进行纵横两向分权的现代政治实况。在美国的宾州首府费城,当年北美13州,各个州派出了代表,为筹建一个共同的国家,大家坐下来开会讨论。会议开了一百六十多天。代表们充分讨论,看看我们究竟要建立一个什么样的国家。我们建立这个国家要制订一个什么样的规则,宪法怎么样去制订。其实美国最初的建国领袖也很卑鄙,他们仅仅想表现自己为了国家、为了民族的高尚感,而不愿意将会议制定国家权力基本规则时的讨价还价的庸俗记录下来。于是13州的代表坐到一起来商量这个问题的时候,大家最初也倾向三不主义,哪三不呢?大家可能也比较熟悉,类似中国经常讲的,第一,不记录;第二,不追究;第三,不报复。因为为了建立国家,打算进入新兴国家的各州之间是在摊牌。这样的摊牌不记录,各州又摆不平,结果,大家就妥协。不记录不行,一定要记下来,你讲了什么,有什么主张,还要你签字确认。但为了可靠,记录不是一套,而是多套。一个记录者就是麦迪逊,作为制宪会议的十个记录代表来记录;另外是北美制宪会议,会议方聘任秘书作官方记录。这些记录形象地反映了美利坚合众国宪法制定过程中地方代表与形成中的中央(以制定中的联邦宪法为象征)进行利益博弈的过程。而最后形成的这部宪法,就是一部很好地解决了纵横两向分权制衡的联邦制宪法。9

  这样一部宪法特别强调双重分权原则,因为最初建立美利坚合众国的时候,实际上北美13州是独立面向英国君主的13个独立殖民地。在这个意义上,它可以被称为13个独立的政治实体。与中华民国建立时期的状况大致一样。北洋军阀时期是各省的独立性是较强的。但是,在美国制宪会议时期,北美13州的代表强调,由宪法建立起来的整合北美13个州的美利坚合众国的权力如何分配的问题,首先要考虑的问题:独立的13个殖民地政治实体形成的国家的中央政府和13个州的州政府有什么区别?这就是个纵向分权的问题。

  北美13州为建立一个联邦制国家达成的妥协,也是就中央政府和地方政府纵向分权达成的妥协,最简单的表述就是:两种权力一定是"互不侵犯"但又相互关联的。第一,中央政府只管理军事、外交、联邦税收等事务。第二,州议会有独立的立法权力、州政府有独立制定政策和规划项目的权力。州还有建立基本法,就是州宪法的权力。第三,中央政府与州政府的管理权限不能混淆。本来一个国家只有一部宪法,但在美国竟然有州宪法。为什么?因为在美国,州的政治存在先于美利坚合众国的政治存在,州有州的权力,州只有在保护到自己的权力的基础上,才愿意组成一个统一的国家。联邦政府在自己的军事、外交和国家最高行政权力,尤其是联邦税收权力之外,不能随意支配州政府,中央政府官员更不能随意深入到哪个城市,给你乱发一通指示。10

  我们中国是中央绝对垄断权力的大一统制,跟美国绝对的分权制度大不一样。本来,联省自治的政治努力有可能将中国推进到一个具有政治弹性的联邦制度境地,可惜后来出现在中国政治舞台上的,都是纵横捭阖、驰骋天下的政治强人,把地方政权与中央政府讨价还价的能力给消灭掉了。他们绝对强化了一个大型复杂国家抽象的、高度集权的中央政府,将地方政府与中央政府的妥协商议空间完全挤占,从而使国家的发展缺少政府间商议的活力,缺乏中央政府与地方政府各司其职的制度安排。或许这是中国实行单一制的政治制度安排太长时间,而又恰巧遇上央地关系调整时刻由政治强人主导政治过程的必然的结果。

  2、纵向分权的两个领域

  大型复杂国家的联邦制度下面的央地关系,对于现代大型复杂国家解决央地关系问题是具有极大启发作用的。联邦制度在处理央地关系的时候,在央地两级政府的权力领域里有明确划分。这种划分关系可以在两个领域里明确显示出来。

  第一,在政治权力领域里的分权。国家层面的议会与政府具有它按照宪法规定的权力范围。地方议会和地方政府,甚至地方司法机构对地方事务也有依据宪法的自主决断权。前者为了维护国家的政治存在与国家的稳定发展,具有制定国家基本法律和国家具体法规的权力。后者可以根据地方的发展建立地方的法规,可以根据地方的发展进行政府筹划,可以根据地方的实际情形、根据地方法规来进行司法裁决。这是一种政治权力的分配。因为在大型复杂的现代国家中,政治权力在纵向层次上的高度集中,犹如在横向权力上的高度集中一样,都是危险的。而地方的政治权力与中央的政治权力之所以必须分割,是由下述理由提供支持的:其一,现代大型复杂国家据以组成的各个区域,各自具有自己的历史地理、经济发展、社会结构与政治习性。因此,基于地域特点结构而成的政治实体应当有一个沿袭地方习性的政治决断空间,这个空间就为地方服从中央的立法与行政制度安排之外,留下了自我决断的政治弹性。其二,现代大型复杂国家的政治权力必须是据以层级的权力结构,因此,不可能由单一的中央权力机构既有针对、又有效率地处置国家的一切政治事务。如何将各地国家权力、政府权力与中央权力有效归属于权力最为高效运转的层次,本身就是大型复杂国家的政治治理艺术。假如将国家层面的政治事务与地方层面的政治事务混为一谈,那么,国家层面的政治事务与地方层面的政治事务就都得不到妥善的处理。其三,现代大型复杂国家的政治决策的集权与分权不是一个简单的或者如此或者如彼的选择,在国家的立法、军事、外交、国税等等事务上的集权选择与地方治理的千差万别两个方面,前者的国家集权构成为国家稳定的基础,后者的分权构成为国家活力的象征。后者对于前者的"臣服"成为国家集权的保障。前者对于后者活力的维护成为前者得以维持的条件。美国的纵向分权构成的联邦制度对于国家的强大与地方的活性的支持,就是有目共睹的纵向分权的成功典型。因此,在这些理由的支持下,国家权力与地方权力应当构成两个平行的体系。这是最有利于国家强盛的政治抉择。

  第二,在行政领域里的分权。政治领域的分权主要还在是立法的范围内而言的。行政权力的划分在政治领域里还滞留在政治承诺的状态。而深入到行政过程来看,行政领域里的三种权力,就中央政府与地方政府而言一定要划界而治。

  一是财权。财权对于政府是很紧要的,财政权没有把握住,政府就没有能力运作了。因此,央地两级政府的财权分配是很紧要的。众所周知,1990年代中国的央地权限因素导致的行政改革里头,有两个最重要的事务,一个是根据地方经济区域发展差异的不平衡性,来反对诸侯经济。另外就是根据这种发展不平衡,在经济先发地区所导致的权力诉求,引发的诸侯政治。比较强势的地方权力就会诱使中央权力加以控制,使得中央权力和地方权力形成一种两极跳跃的态势。而这种两极跳跃的态势实际上是中国自古至今大一统政治制度没有解决好的权力痉挛症的表现。这种表现就是,中央政府强的时候,地方政府就几乎没有权力决断地方事务;地方政府强的时候,中央政府就无法施展全国范围的领导行动。这其中一个关键的作用因素就是财政能力的强势一方究竟是在中央一方还是在地方一方。避免这种痉挛,就需要对央地两级政府的财权有一个很好的划分。

  中央政府与地方政府在自己的财权范围内,都具有经济人的自利性,它们各自只从自己施政方便的角度来考虑问题。这种自利,是源于政府之作为一个组织,它有它的意志、愿望和利益。因此,国税地税的分权,从财政上来说,不过是划界而治而已。使得中央政府与地方政府能够各利其利。11 地方政府的税收就是地方政府的可支配财力资源,它可以使用这些财政资源办理地方的各种事务。中央政府有征收国税的权力,那是中央政府得以处理国家政治事务,处理军事、外交等行政事务的财力基础。从对于财力的期待上来讲,中央政府与地方政府都具有从对方获得更多额外财力的欲望,如果不是财政分权的制度保证,央地财政结构就是混乱的。中国在出口退税问题上的央地分歧,就是一个显证。当出口退税有利于中央统筹经济的时候,中央政府就负责退税。在出口退税成为中央政策、中央财政的严重负担的时候,就甩给了省政府。可见,财政分权对于抑制央地两级政府的政策随意性是重要的。

  在财权上,我们要划界而治。实际上1990年代全面推行的分税制改革,国外就已经有评论,说中国实行了财政联邦主义。财政联邦主义不同于政治联邦主义。政治联邦主义就是美国那种在政治上分权的联邦政治结构。中国在政治上是一统制,财政上略有松动。中央政府给地方政府一些财政资源,所以被人们称之为财政联邦主义。在中国实践政治联邦主义是很困难的。但实践财政联邦主义对于央地两级政府具有的好处还是显而易见的。不过得意识到的问题是,财政联邦主义没有政治联邦主义的主持,是很难在一个规范的状态下支撑下去的。

  二是事权。在地方政府治理的合法范围内,地方经济发展的模式,经济发展的重点,优势产业的凸显,人力资源的配置配给,地方经济-社会的发展规划等等,确实有一个地方政府的自主权力问题。当然,地方政府的自主发展权力问题,也要进入一个三元结构里它可能才是合理的。那就是地方立法、地方行政和地方司法要相互分权制衡。如果未能分权制衡,地方政府就可能为了区域利益而与其他地方进行恶性竞争。比如中国南方一个著名的1小时经济圈里,竟然修建了5大国际机场。全世界难以再找一个国家会这么愚蠢,这样的布局太不经济了。地方政府之间的恶性较量把地方政府的行为扭曲了,有的地方政府为了在地方竞争中取得优势地位,甚至不惜提前数以百年把地方财政收入花光。因此,事权分割也不是随便就能成功分割的,地方权力的三种形态之间也要相互制衡。中央对于地方政府的这类治理权力要尊重,要对自己的权力欲望有节制,不能像现在这样直接控制。

  在事权上,地方政府和中央政府的划分该如何进行呢?一方面,中央政府有节制权。换言之,中央政府具有从宏观上控制全国经济-社会发展的权限。这是地方政府必须服从的。假如中央政府不能保证各个区域之间的经济-社会往来,而成为一个弱政权,那么它的宏观控制功能就被严重弱化,对于宪政分权制衡中中央政府的国家共同市场保障发挥不了作用。而地方权力三权分立制衡之后,地方政府不能随意开支,而必须由地方立法权来限制。这就是我们现在讲得很多的地方立法机构管住"钱袋子"的问题。对于中央政府与地方政府面对的非常事务化、非常技术化、非常工具化的问题,一定要采取分级治理的事权分化处理原则,否则央地两级政府都回落个事倍功半的处理政府事务的结局。

  三是人权。从财权到事权再到人权,构成为行政领域央地分权制衡的三个环节。中央政府具有在全国范围使用、调配、培养、激励人才和配置人力资源的权力。但相应地,地方政府如何用人也决不能由中央政府随意控制。一个地方发展的优势产业与优势领域,它所需要的人力资源一定是要与这一优势相互匹配的,缺乏了地方自主性,这种匹配的有效性就得不到保障。所以,中央政府必须为地方政府的人权留下余地。12

  单一制或一统制条件下的中央政府常常在人权上倾向于严格控制地方政府的人才使用和人力配备。这种控制,既有中央政府统管机构直接派驻地方政府的监督人员,也有中央政府各个职能主管部门派驻地方政府各个职能主管部门的监察大员。中央政府控制地方官员的招数总是在更新之中。但是,这种控制其实将中央政府与地方政府安置在了一个人力资源配置上的相互不信任的状态之中。一方面,中央政府诉诸派员的方式试图发挥制度监督功能,其实这样做的动机与结果常常正好相反。另一方面,地方政府、尤其是地方政府相关职能部门会以种种方式来应对中央政府派出的监察大员。人权的互不信任使得中央政府与地方政府陷入了事外的政治博弈,倒是两级政府都意欲处理好的事务就此被耽误了。

  地方政府治理范围内人的使用上一定要地方化。地方通过一种有效选举制度的安排,选拔向地方负责的官员出任地方官员,由于中央权力的分权制衡与地方权力的分权制衡的双重保障,地方被选拔出来的官员也不敢滥用权力。因为中间保有一个弹劾制度。于是,中央与地方两种权力结构就都能安心处理好自己的权限事务。

  宪政纵向分权制衡制度的重要性,也就可以在此简单地归纳为三个方面。第一,将央地两级权力分割并制衡,是保障横向分权有效运作的纵向条件。只有横向分权,没有纵向分权,不能保障大国的分层治理效果,当然也就不能分层级来保障不同区域的有效治理。中央政府与地方政府没有财权、事权、人权的划分,两级政府的治理状况就会处于一种混乱的情形,只有纵向分权制衡才能将横向分权制衡坐实。第二,纵向分权是保障横向分权有效运作的轴心条件。只有按照各级政府分级分层运转的原则组织国家治理,三权分立制衡才有现实空间。没有纵向分权制衡,横向分权制衡就没有落实的现实政治空间。横向分权就无法从中央层面有效下落到基层。大国的官僚科层制度不仅对于一个官僚机构具有效用,对于整个国家的官僚组织也具有效用。第三,纵向分权能使得一个大型复杂国家以纵向分权来保障各级政府治理在过程中灵活运用权力、筹划长期发展,从而营造一个弹性发展空间。国家大了、构成就复杂,中国发展的区域差异可以用从原始社会到后现代社会一应俱全来形容,因此,依据地方差异来应对地方治理的需求,也就需要纵向分权制衡来保证一致性与灵活性之间的张力了。

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