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夏勇:宪法改革的几个理论问题

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2018/08/24 22:48
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   1982年修宪时,思想解放方兴未艾,经济改革起步未久,市场经济体制和依法治国方略皆未确立,要制定一部能行之久远的宪法,何其难也。尽管不能说修宪者们对许多基本理论问题都有明确而且正确的答案,但是,他们就一些重大而又困难的问题所作的决断,可谓果敢无畏,意义深远。

   

   20年来的行宪史,也是宪法的变迁史。宪法且行且改,可以说,是一部“改革宪法”。它为认可和推动改革而制定,又因改革而屡屡修改。现在应考虑的问题是,宪法不单要跟着改革的步伐走,不断确认和巩固改革的成果,还要更多地引导改革、指导改革,为改革留出必要的空间,为中国社会的发展和中华文明的传承提供宏大、坚固的理论和制度框架。

   

   从世界宪法史看,大致说来,有三种类型的宪法,一是“革命宪法”,一是“改革宪法”,一是“宪政宪法”。“革命宪法”创制于夺取政权的革命时期,旨在从法律上确认和巩固革命成果。它的合法性基础不是过去的法统,而是革命本身。“改革宪法”出现于因国家的形势和任务发生很大变化而必须在经济、政治、文化和社会的广泛领域推行大幅度改革的时期,旨在确认和巩固改革成果,维护改革所需的秩序。它在把改革成果合法化的同时,也不得不改革自身。“改革宪法”的合法性基础既是现有法统,又是改革本身。这决定了无论实体方面,还是程序方面,都在一定程度上允许违宪改革、违法改革。“宪政宪法”出现于革命或改革已基本完成并确立宪政体制和法治原则之后。这个时候,不仅有宪法,而且有宪政;不仅有法律,而且有法治。宪法真正享有最高的法律权威,国家和社会管理的一切活动,包括各方面的改革,都纳入宪法和法律的轨道。“宪政宪法”既是改革的,又是守成的;既是发展的,又是稳定的;而且,守成和稳定的成分占居主导。惟其如此,宪法方可为安邦定国、长治久安之基石。

   

   确立以经济建设为中心、改革开放的基本国策,并强调发扬民主,加强法制,意味着中国宪法在经历了1975年和1978年的曲折后开始从“革命宪法”向“改革宪法”转变。现在,又到了一个新的历史关口,应高瞻远瞩,继续推进宪法改革,逐步完成从“改革宪法”向“宪政宪法”的历史性转变。现就中国宪法改革提出几个相关的理论问题并做初步的探讨。

   

   宪法之上有没有法

   

   论证制宪、修宪的正当性、合法性,不能仅仅诉诸包括宪法在内的国家法律本身。宪法既不以任何一部现行法律为母体,也不以任何一个组织或个人为母体,那么,宪法所由产生和变化的根据是什么呢?

   

   这个根据,便是古人所说的“道”。答案不应仅从关于法律效力的技术角度来获得;还应更多地从关于价值原则的哲学角度来找寻。宪法之为根本法,乃是因为它体现一种能够作为最高权威来源的根本法则。根本法则之有最高权威,乃是因为它体现基本价值。这种基本价值的核心,不仅是人本的,即一切为了人,为了一切人,而且是自由的,即维护人的尊严和福祉。这一基本价值也是普遍道德。根本法则是普遍道德的抽象形式,并因此成为普遍规范。正是由于在如此深邃而宽泛的意义上体现人本和自由这一基本的道德价值,根本法则才获得广泛认同,普遍适用,且历久弥新,指引总是有时效的可变的实在法。作为一种旨在解决政治秩序问题的基本制度,宪法是在人类不断认识和运用根本法则的过程中,历史地产生和发展起来的。由是,可以说,蕴涵基本价值的根本法则,才是宪法所由产生的逻辑根据,并奠定宪法和宪政的道德根基。只有这样的法则,才能高于宪法,并以根本不变之道赋予宪法根本法特性,使宪法享有最高权威。这样的法则涵蕴于人类生活的日常规则,与其说要靠我们来制造或发明,不如说要靠我们来发现或叙述。这样的法则如何论证和阐发,表现着特定国家和文化的理论能力和哲学风格。这样的法则如何识别和实施,取决于特定国家和文化的法律传统和制度安排。

   

   根本法则的功能特征,在于解决宪法本身的合法性问题,并在价值来源和逻辑方法上完成对宪政的证成。其主要途径是把以人本和自由为核心的价值法则转换为政治法则和程序法则。现代的政治法则即人民主权,它解决政治动力和政治正当性问题。现代的程序法则即程序理性,它解决程序设置和程序正当性问题。政治法则和程序法则通过在公共领域里解决价值法则的有效性问题,构成宪法制度的主要内容。价值法则、政治法则和程序法则分别体现人本与自由、人民主权和程序正义。这三个法则乃根本法之根本,是宪法本身合法化的基本要素。它们既是宪法的根本法地位的凭藉和最高法律效力的源泉,又是立宪、修宪、行宪的制约和指导,是宪法之上的法。遵循这样的法则,便是古人所谓“法法”。法律之上若没有法,就像权力之上没有法那样,也是会走向专横和任意的。法律要确实居于权力之上,法律之上还必须有法。

   

   价值法则与政治法则、程序法则的关系,不宜混同于西方思想传统里自然法与实在法的二元模式。人民主权和程序理性在许多场境里都可能作为法律合法性、至上性的论据,但是,归根到底,政治法则和程序法则是由价值法则推衍出来,并由价值法则决定和统摄。惟有价值法则才是根本法则的核心,决定和表现宪法和宪政的真正本质,为宪政奠定最终的合法性基础。如果把握不了人本和自由这个核心,便会只有宪法秩序,没有宪政秩序。宪政主义的实质,不是简单地要求合宪性,也不是简单地要求人民主权和程序理性,而是要求包括宪法在内的一切制度和法律都具有终极意义上的合法性和正当性。这也是宪政文化与民主文化的区别所在。

   

   我国现行宪法的成功之处,在于它确认并规定了一些既反映时代要求和社会变迁,又行之久远、历久弥新的重要观念和原则,当初以1954年宪法而不以1978年宪法为修宪基础,说到底,是因为1954年宪法要比1978年宪法较好地反映了人民主权的要求,体现了现代宪法的一般特征。认识到这一点,要归功于当时的思想解放、实事求是,归功于以邓小平为代表的历经劫难的领导人对建设社会主义民主与法制的特别重视。

   

   不过,现行宪法在体现和表述根本法则方面还是有所不足的。尤其在使用严谨、精致的法律语言和技术制作高度概括性、原则性的抽象规范方面,还存在某些缺憾。抽象表达之优长,在于有比具象表达更强的对具象变化的包容能力和适应能力。1982年修宪时,有人问过“宪法是根本法,为什么老是改?”可是,若保持宪法的稳定,就意味着要长期保留和适用1978年宪法的许多不恰当的规定。现行宪法也未能免却这样的尴尬。例如现行宪法颁布20年来有3次共17处修改,这些修改大多数是关于序言和总纲的。这个简单的事实,既表明我们对宪法基本原则的认识在不断深化,也表明宪法规范的制作技术在表述共通性、一般性、根本性的抽象原则方面是有欠缺的,对宪法之法的认识和表述水平在整体上还有待提高。

   

   只有正确认识和把握客观规律,明了宪法之法,才能确定哪些是必须写进宪法的,哪些是不能写进宪法的;哪些是必须改的,哪些是不能改的,从而明确方向,分清纲目,既定元固本,又开拓创新。在改革和创新成为时尚的时候,应特别注意处理好定元固本与开拓创新的关系,用古人的话说,就是既要“观时俗”,又要“察国本”。从某种意义上讲,改革与其说是要改什么,不如说是要最终确认什么是不能改,而且还要加固的。此乃辩证的改革哲学。

   

   宪法是不是法

   

   在中国有了近百年立宪史的今天提出这样的问题,不是没有意义的。我们都熟知,宪法是国家的根本法,是“母法”,但是,一旦我们需要就某个纠纷是不是宪法纠纷、某个问题是不是宪法问题、某个诉讼是不是宪法诉讼做出判断的时候,那些耳熟能详的定义似乎又不大管用了。2001年,最高人民法院就教育权问题做出解释,时称中国宪法“第一案”。为什么宪法施行近2O年才有所谓“第一案”呢?宪法是不是法,是一个令人惊讶并感觉危险的问题。它冒渎了宪法的法律权威,但又提得实实在在。的确,如果宪法只能作为立法的根据,不能作为司法裁判的根据;如果在要求立法以宪法为根据时,又无适当程序和机构来审查立法是否违宪并纠正或救济,那么,质问宪法是不是法,便不足为怪了。

   

   宪法是什么?宪法首先是法,其次才是根本法,即规定国家带有根本性的原则和事项的法律。和其他法律相比,宪法带有很强的政治性。但它仍然是法。那么,法是什么呢?

   

   法是一种若有违反就必须依靠国家强制力通过一定程序予以追究和救济的社会规则。人有群,群有则,法律乃社会规则之一种。人类自有规则便有一个违反规则后怎么办的问题。规则之为规则在于具备拘束力,正是为了使某些规则不仅具备道义的约束力而且具备强制的拘束力,法律才成为必要。法律之本质,在强制拘束力,不在劝导力;法律之核心,在违反规则后的处罚与救济,不在确认或宣示规则。作为根本法,宪法区别于党和国家的基本纲领、总路线等重要规范和原则,在于它的拘束力,换言之,在于它能够而且必须通过法律程序来解决违反后的处罚和救济问题。法律的拘束力即法律的效力,它是法律实效和法律效益的基础。如果仅仅宣布一件法律生效但没有任何机构和程序来处理对该法的违犯,该法律就不能说具备完全的法律效力,乃至与无法同。当然,宪法与其他法律发生效力的方式有所不同,立法、行政和司法活动都可以使宪法生效,但如果不能解决违宪问题,宪法便不具备完全的法律效力。

   

   实际上,现行宪法对宪法的根本法性质和相应的法律效力已有明确规定,党和国家领导人曾多次强调宪法的最高法律权威并把违宪视为“最严重的违法”,法律界及社会各界也对树立和强化宪法权威有着广泛的共识。问题在于,如何使效力要求成为制度的、程序的要求。宪法的最高法律权威和最高法律效力,既是人民主权的政治法则的要求,也是程序理性的程序法则的要求。至于究竟由何种机构、以何种方式来纠正违宪、追究违宪并给予救济,取决于特定的政治理念和制度安排。一般说来,主要有两个相互关联的途径,一是宪法审查,二是宪法诉讼。只有存在对立法的合宪性审查,宪法才会真正成为立法的依据并因此成为真正的根本法;只有存在宪法诉讼,宪法才会获得完全的实际法律效力并因此成为活生生的法律。

   

   不过,这不意味着宪法的所有内容都可以并且应该在法院适用。任何国家的宪法,无论是成文传统的,还是不成文传统的,都包括两个部分:一部分是可以并应当在法院里适用的,该部分是严格意义上的法律,可称作宪法法律规范,或简称宪律;另一部分是不可以也不应当直接在法院里适用的,该部分是关于伦理和政治的原则、纲领和惯例,不是严格意义上的法律,可称作宪法道德规范,或简称宪德。这两个部分都是法。宪法道德规范虽然不直接在法院适用,但由于获得了公权者和人民的广泛认可和遵循,从而具有实际的拘束力。不守宪德,国家机关及其人员或迟或早会违反严格意义上的法律,招致针对他们的法律诉讼。宪法道德规范还可以作为宪法解释的参照在法院适用。并作为立法的根据,特别是在立法权至上的体制下,作为立法者或宪法审查机构解释宪法、纠正违宪的根据,具有立法的或准司法的拘束力。

   

   宪法是不是法,这个问题不仅要指向承认宪法的法律性质和保障宪法权威的制度安排,以满足法治的一般要求,还要指向宪法识别和制度安排的操作问题,以满足法治模式选择的特定要求。宪法是法,并不意味着宪法的所有部分发生效力的方式都是相同的。英国宪法学之父戴雪曾提出一个对英国宪政来说堪称核心的问题———“宪法究竟是不是法”,他指出,根据英格兰的用法,宪法包括直接或间接决定国家权力分配和行使的所有规则。在英格兰,构成宪法的规则包括两套原则和准则。一套是严格意义上的法律,可以在法院实施,既有成文的,也有不成文的;既有制定法,也有从诸多习惯、传统或法官造法衍生出来的普通法。为区别起见,这类规则统称为宪法法律。另一套包括惯例、默契、习惯和通例。它们对主权权力的成员、阁员和其他官员的行为有拘束力;但实际上不是法律,因为无法在法院实施。这类规则可称作宪法惯例或宪法道德。戴雪还说,他不认为宪法惯例没有宪法法律重要。宪法惯例和宪法法律是宪法的两个成分。无论是成文宪法,还是不成文宪法,都存在宪法法律和宪法惯例的分别。宪法惯例不仅和大多数立法一样受重视,而且,还比许多立法更受重视。

   

   在把宪法审查和宪法诉讼看作实施宪法的重要途径时,要谨慎对待所谓宪法的“司法化”问题,不宜简单地要求宪法进入普通法院,也不宜一味鼓励法官在判决时援引宪法,并以之为行宪的象征。判案时援引宪法是一件容易做到的事,关键在于有无必要,是否恰当。若“司法化”仅指司法判决和解释在一般意义上援引宪法条文,实际上是把宪法降为普通法律。若援引宪法仅限于普通立法未予保护的情形,也应严格限定。从目前情况看,与其呼吁“司法化”,不如回过头来审视我国宪法本身。应当通过寻找、识别和整理,确定宪法的各部分里,哪些是可以而且必须在法院适用的宪律,哪些是符合宪政和法治精神的合格的宪德,从而,一方面,使宪法审查和宪法诉讼具有可操作性,落在实处,另一方面,将现实生活中的一切健康的、进步的、合理的做法引入规范化、法律化的轨道。在条件成熟时,通过修改或重新制定宪法,为宪政建设奠定坚实的宪法文本基础。

   

   修改或重新制定宪法,应着重加强宪法的法律效力。必须明确,宪法的主体部分,应当是可以在法院适用的严格意义上的法律规范。宪德终须依赖宪律而有责效力。这是法治的要求,也是现代宪政与中世纪宪政的一个重要区别所在。

   

   什么是违宪

   

   不是所有的违反宪法的行为都受到法律追究。那么,什么是违宪?

   

   什么是违宪,关涉宪法的法律拘束力范围,关涉宪法究竟可以拘束谁。从理论上讲,主要有三种模式。一是立法主义模式,它主张宪法仅仅支配那些充当立法者角色的人;二是治理模式,它主张宪法不仅支配那些充当立法者角色的人而且支配那些履行其治理角色的人;三是自然主义模式,它主张宪法在更广泛的范围内对一国法律管辖的每个人施与命令,每个人在以纯粹私人的、非政府身分行为时都可能违反宪法。

   

   在违宪主体上,我赞同立法模式和治理模式。违宪主体应为国家机关或公共权力,而非公民和法人。通俗言之,杀人侵犯公民生命权,但普通公民杀人只受刑法追究,不受违宪追究,但立法放纵杀人则属违宪,须受违宪追究。宪法规范国家机关及其与私人之间的关系,而非私人之间的关系。宪法规定公民有守法义务,一切违法皆违反守法义务,但不能以宪法的名义来追究。宪法对公民生活方式和生活质量有重要影响,但不因此仅为“生活宪法”。宪法之所以对公民生活有积极意义,关键在于它能够规范国家权力对公民的行使、保护公民对国家的权利。宪法惟其为政治规范,方可为生活规范。在违宪内容上,我倾向以立法模式为主,适当涉及某些重要的治理行为。应当强调的是,具有立法意义和治理意义的行为,包括立法、行政、司法和其他公权机关的行为。如果有任何一种公共权力可以超越宪法来定规矩、发文件、下指示,宪法便不具备应有的权威。

   

   从我国目前情况看,不仅要进一步明确界定违宪事项、违宪行为、违宪主体,还要明确宪法审查的主体和诉讼主体,建立识别违宪行为、裁决宪法纠纷的标准和机制,从而使宪法的最高法律效力和最高法律权威,既通过民主的、能动的立法和立法监督,也通过依法行政和公正司法体现出来。立法遵循民主集中制原则并采取少数服从多数的程序,并不能保证立法必然合乎宪法。全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责,但在解释宪法尤其是确定和纠正违宪行为方面,还缺乏足够的理论支持和制度安排。例如《立法法》第88条规定的内容很富于宪政精神,但都还需要具体的衡量标准和运作机制。

   

   当代宪法监督模式有立法机关审查、普通法院审查、宪法委员会审查和宪法法院审查,各有短长,如何从实际出发,既按照体现人民主权的政治法则,又按照体现程序理性的程序法则来改进人民代表大会制度下的宪法监督制度,乃当务之急。

   

   宪法的核心是什么

   

   约束国家权力,保护公民权利,乃宪法之核心问题。这两个方面,通过高级的政治智慧和精巧的法律技术构成现代宪法制度的基本内容,犹车之两轮,鸟之双翼,相互配合,不可偏废。它们也是一切卓有成效的宪法改革的起点和归宿。

   

   国家权力问题。权力属于谁的问题解决不好,再好的权力体制也没有意义。宪法改革应着眼于通过加强对权力的规范、监督和制约,确保人民当家作主。这里提出几个关于国家权力的结构和功能的理论问题。

   

   一是关于国家权力与阶层关系的理论。现代宪法的基础概念是“国家”和“人民”,而非阶级;现代宪法构造的核心概念是国家权力和公民权利,而非阶级的统治权和阶级的权利。但是使用阶级概念是社会主义宪法的一个特色。那么,国家权力的来源和性质如何反映并反作用于社会结构的变化?阶级阶层结构的变化又对治理结构和治理资源的变化提出了什么样的要求?如何通过改革收入的再分配原则和社会政治参与机制,巩固和加强国家政权的阶级基础和群众基础,建立健全公正、合理的社会阶级阶层关系?

   

   二是关于国家政权机关内部权力关系的理论。我国不实行三权分立和联邦制,但立法、行政和司法三项权力以及中央与地方权力的职能分工是客观存在的。为了健全一种既相互制约和监督,又相互配合和支持的权力体制,应着重从法理上理顺人大权力、政府权力和司法权力以及中央权力和地方权力之间的关系,明确权力配置和权力流程。

   

   三是关于执政党与国家政权机关关系的理论。党和国家领导制度改革应当与宪法改革同步。改革和完善党的领导方式和执政方式,对于推进社会主义民主政治,建设社会主义法治国家,具有全局性作用。作为执政党,共产党应当以何种方式进入国家政权机关即进入“政”来执政,发挥总揽全局、协调各方的作用?如何从制度上、程序上做到党的领导、人民当家作主与依法治国的辩证统一?如何理解“依法执政”的宪法含义?

   

   另一个核心问题是公民权利。中国正在走进权利的时代。在这个时代里,人的尊严和自由借助权利语言逐渐成为社会进步和制度建设的核心价值;人的愿望和要求通过转换为权利诉求而更多地依赖常规化、程序化的立法活动、司法诉讼和行政管理,而非更多地依赖道德关怀、行政裁量、社会运动乃至暴力革命;治理不仅因为民主权利的效能而逐步成为自治,而且因为以私人权利为公共权力的边界而必须走向法治。之所以说中国正在“走进”而不仅仅是“走向”权利的时代,仍是由于在体认、张扬和运用价值法则、政治法则和程序法则的过程中,权利语言和权利设制越来越起到结构性的、决定性的作用。其中作为变量的积极要素主要有:与经济改革相伴随的经济利益个别化和个别化利益的增长导致公民在人身、财产和政治参与方面的权利意识增强;由政府推动和主导的普及法律常识运动以及多种保护权利的社会事业,不仅促使公民权利意识增强,而且增加了公民权利知识总量,优化了公民权利知识结构,提高了公民权利诉讼能力;计划经济体制向市场经济体制转轨过程中因党政部门对某些群体的利益(包括社会底层群众的利益)的行政保护手段的弱化导致的利益保护的体制性缺位,不仅刺激了公民的权利诉求,而且对权利保护的立法、司法和社会机制提出了更高的诉求;以及,国际人权公约和WTO规则对权利观念和国内立法、司法提出了某些近乎硬性的要求。

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